我国农村公共产品供给体制的转换与创新

我国农村公共产品供给体制的转换与创新------------------------------------------------------------------------------------------------秦庆武20世纪90年代以来，我国的城乡差距、贫富差距日益扩大，发达的城市与落后的农村形成鲜明对照，城乡居民的收入差距由２０世纪80年代初期的2∶1扩大到2002年的3.11∶1。这种状况的出现，与我国现有的农村公共产品供给体制有很大关系。农村公共产品供给不足，一方面造成了农村基础设施落后，农民生存和生产条件长期得不到改善；另一方面使农民的科技文化素质得不到根本提高，制约了农民收入的增加和农村人口向城市的迁移。按照科学发展观的要求，要统筹城乡经济社会发展，缩小城乡差距和居民收入差距，就必须进行农村公共产品供给体制的改革与创新。一、我国农村公共产品供给体制的缺陷20世纪90年代中期之后，我国农民收入增长遇到了前所未有的困难，城乡居民收入差距越拉越大。与此同时，城市越建越漂亮，而农村则面貌依旧，出现了“财富向城市集中，贫困向农村集中”的现象，城乡差距越来越严重。至今我国还有50%以上的农村居民没有获得符合卫生标准的饮用水；农村的交通、能源、信息等基础设施严重不足；农村九年制义务教育的目标未能完全实现，农民“上不起学”、“看不起病”的问题仍十分突出。这实际上都是我国农村公共产品供给不足造成的；同时也说明我国农村公共产品供给存在着制度性的缺陷。（一）政府缺位与体制外供给在市场经济条件下，私人产品主要依靠市场来提供，市场是满足个人和社会需求的基础手段。但是，私人所不愿意提供的公共产品都需要政府来提供。由于无利可图，像公共设施建设、基础研究、社会保障和社会救济等，私人不愿提供。政府出于社会稳定和社会发展的考虑，以及出于社会平等的目标和长远利益的考虑，就必须为社会提供这类产品，以弥补“市场失灵”产生的缺陷。如不能提供这类公共产品，则意味着“政府失灵”［１］（Ｐ１０）。长期以来，我国在农村公共产品供给方面存在着“政府缺位”和“政府失灵”的现象。本来应由政府提供的公共产品，政府或是不愿提供，或是无力提供，造成了农村公共产品供给的严重短缺。例如，在现行的分级办学的模式下，作为事关国民整体素质提高的农村义务教育，“九五”时期中央财政的投入几乎是空白，农村义务教育经费基本上由县乡村自筹，而其中县级财政拨款极其有限，经费的主要来源是取之于农民的农村教育集资和教育附加费。这属于典型的体制外供给。这既是农民负担长期居高不下的原因，又是乡镇政府财政拮据（多数乡镇政府60—70%的财政支出用于农村教师工资）的原因。（二）财权与事权不对称，形成了基层政府农村公共产品供给的困难为克服财政包干体制的弊端，进一步理顺中央与地方之间的财政分配关系，国家于1994年开始进行分税制财政体制改革。分税制改革后中央本级财政收入明显增加，由1993年的22%增加到1994年的55.7%，中央宏观调控能力明显加强，但低端财政尤其是县乡两级财政收入减少，困难重重。有关资料显示，2001年全国有1080个县发放工资困难（其中60%是教师工资），约有50—60%的乡镇财政入不敷出，不能正常足额发放工资［２］（Ｐ１６８－１６９）。即使在山东这样较为发达的地区，据调查也约有50%以上的县和乡镇不能按照足额发放职工工资。据农业部对中西部10个省区的调查，乡村两级负债十分严重，乡级平均负债400万元，村级平均负债20万元。在分税制形成“财政上收”的同时，事权则不断下放，许多部门的事权由中央到基层一统到底。例如，２０世纪90年代中期提出的“双基”达标任务，即基本普及九年制义务教育、基本扫除农村青壮年文盲，需要大批资金投入。而上级教育部门只管督促、检查、验收，而没有投入，乡镇政府自身没有财力，要完成上级下达的指标任务，一是靠举债，二是靠向农民收费。在这种“财政上收”、“事权下放”的体制下，干部教师工资是县乡两级领导最为头疼的事情。上级出政策，又需基层出钱办事，但基层无钱可出，只有向农民摊派一条路。这种财权和事权不对称的体制，造成了县乡领导干部的两难选择：若勉力完成上级布置的任务或维持本地区公共产品的供给，就必须增加农民负担，影响社会稳定；若减轻农民负担，又会导致公共产品供给的危机，甚至可能会被“一票否决”。（三）“软”公共产品的供给不足与结构失衡在现有的农村公共产品供给中，基层政府对于能增加“政绩”的和增加政府自身社会福利的一些公共产品有着较高的供给热情，特别是对一些能体现“政绩”，并能“搭便车”收费的一些准公共产品，如乡村道路建设、水利灌溉设施建设等，即使政府没有财力也可以通过对农民的强制性摊派来进行［３］。但是，在这种供给体制下，农村中的软公共产品，如农村科技成果的推广应用、农民培训、文化设施建设、市场信息提供等则往往不足。这就造成农村公共产品提供上的结构失衡。在提供农村公共产品的决策机制上，政府的偏好占据了主导地位，农民的需求缺少表达的机制，无法影响政府决策。因此，供给不足是必然的。（四）农村公共资金管理混乱、滥用、挪用现象严重在有限的农村公共资金中，由于管理混乱，普遍存在着下列问题：１．公共资金的管理透明度不高，暗箱操作严重。许多地方没有建立村级政务公开制度，农民很难知道本村财务状况。在本村社区的公共产品主要由村级来提供，而村级的公共资金又主要是向农户收取的条件下，资金管理的不透明和缺少监督，是导致资金滥用、挪用乃至于贪污的原因。２．公共资金在使用上缺乏科学性，许多农民急需的公共产品得不到提供，而不急需的公共产品则耗费了大量资金，甚至有的公共资金为村干部提供了私人产品（比如吃喝的开支）。３．会计人员素质低下，许多村没有建立完整的会计账簿，会计记账不能严格执行财经法规，白条入账比较普遍。农村公共资金管理混乱的结果是非正常资金需求挤兑正常资金需求，导致公共产品供给短缺和成本上升，加重了农民负担，影响了农村经济与社会发展。二、农村公共产品供给体制转换和创新的基本路径我国农村公共产品供给体制转换的目标，就是要从过去的城市偏好转换到城市和农村并重，而且实现供给重点由城市向农村倾斜。我国农村公共产品供给体制创新的目标是尽快构筑公共财政框架下的农村公共产品供给新体制。（一）农村公共产品的需求表达机制农村公共产品的需求主体是农民。但长期以来农民由于组织化程度太低，对自身所拥有的合法权益认识不足等原因，对公共产品的需求缺少表达的方式和渠道，缺少一种正式的制度安排。从微观上看，应从提高农民的组织化程度入手，建立一种政府与农民群众之间的中介和桥梁，让农民有能力和有渠道表达自身对公共产品的需求，并且使政府能收到完整和真实的信息。从宏观上看，由于我国经济发展的不平衡和各地区之间享受公共产品和服务的严重不均等，就需要国家根据区域经济发展水平和各地农村、农民对各类公共产品需求程度的差别，从宏观上建立一套“自下而上”的需求表达机制。这一新体制的建立可以采取科学的抽样方法，融合各种现代调查统计手段，利用现有的县、乡、村行政组织和群众组织系统，形成科学的管理体系，从而了解农村和农民对公共产品的真实需求，以做到农村公共产品供给的有的放矢和物尽其用，避免供给的结构失衡。（二）农村公共产品的供给决策机制要改变农村公共产品供给的盲目决策，首先必须在建立“自下而上”的需求表达机制的基础上，根据不同地区、不同时期农村和农民对公共产品的需求，根据供给主体的供给能力，分轻重缓急进行供给的科学决策，建立起一套科学严密的决策体制。这一决策体制的前提是公共财政体制框架的进一步确立和完善。这同时要求中央和地方各级政府从过去长期形成的“建设财政”的思维惯性中解脱出来，尽快形成建立“公共服务财政”的新理念，把向社会提供公共产品和公共服务作为各级政府开展工作的行为准则，从而建立起一个以公共财政为主体、决策科学和管理规范的农村公共产品供给新体制。（三）农村公共产品供给的成本分摊机制中国农村地域广大，农民人数众多，农村公共产品严重短缺。要逐步解决农村公共产品供给的不足问题，一方面需要加快经济发展，创造更多的社会财富；另一方面要建立起科学的农村公共产品供给成本分摊机制，使有限的公共产品配置更加合理。根据公共产品的一般理论，全国性的公共产品应由中央政府提供，地方性的公共产品由地方政府提供，社区性的公共产品由社区提供。然而这一理论在当前并不符合中国现实，因为在我国现行的财政体制下，越是高端财政日子越好过，而县乡两级基层财政除沿海二三产业特别发达的地区外，基本上都是“吃饭财政”，根本没有条件为农村提供公共产品。在这一现实条件下，要建立科学合理的农村公共产品的供给主体选择机制和成本分摊机制，比较可行的办法是：农村地区各种层次的纯公共产品供给，由现行的县乡两级政府提供为主改变为由中央和省级政府提供为主，地市级政府适当配套。地方和社区性的准公共产品，可采取多方融资的方式来解决。这一体制改革的依据是，目前中央政府和地级以上高端财政财力在实行分税制后财力较为集中，尤其是中央财政近10年来所占比重一直在50%以上，而目前县乡财政普遍负债严重，根本无力提供农村公共产品。目前我国农村的村一级90%以上是集体经济的“空壳”村，村集体也无力为农村社区提供社区性的公共产品。因此，高端的省市级财政特别是中央财政应承担更多的农村公共产品供给责任。同时，在长达50多年的时间里，国家一直是通过抽取农村剩余来加速工业化，农业、农村、农民已为国家建设作了几十年的贡献，现在创造财富的主体已不是农业而是二三产业；城市和二三产业创造的财政收入占到财政总收入的95%以上，现在应该是国家建设农村、回报农民、支持农业的时候了。（四）农村公共产品供给的融资机制农村公共产品的供给从理论上讲应该由政府通过财政予以解决。但是从现实看，我国还是一个从农业社会向工业社会转型的发展中国家。农村公共产品供给的短缺，从根本上讲还是由我国经济发展水平不高所导致的。根据国际经验，对农村公共产品的供给可以有以下几种渠道：一是完全在公共财政的制度框架内解决，这是主要的，也是最重要的公共产品供给方法。二是由政府和私人通过谈判的方式联合提供公共产品，这种产品通常可以通过界定产权来赋予私人部分收益权。三是由私人提供，政府进行补贴。四是完全由私人或非营利组织提供。为增加农村公共产品的供给，我国亟待建立一个以公共财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给的融资体制。这也是在“十一五”和今后一个长时期内解决我国农村公共产品供给短缺的现实选择。三、农村公共产品供给体制转换与创新的主要内容农村公共产品供给体制转换与创新包括以下主要内容：（一）建立城乡一体化的公共产品供给体系，变农村公共产品的制度外供给为制度内供给长期以来，由于我国采取重城轻乡、重工轻农的政策，形成了今天城乡分割的二元经济社会结构，同时也形成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，城市居民所享受到的公共产品无论是数量还是质量都优于农村公共产品。农村实行的则是一种“自给自足”型的公共产品供给制度，公共产品的数量短缺、质量不高是其基本特点。要实现农村公共产品供给制度的转换和创新，从根本上说就是要打破这种在公共产品供给上的城乡分治格局，建立城乡一体化的公共产品供给体制，让政府承担起农村公共产品的供给责任。只有这样，才能从根本上减轻农民负担，改变农村长期贫穷落后的面貌，促进农村经济社会的全面发展。（二）合理划分财权和事权，明确界定中央和地方各级政府提供公共产品的责任和范围政府间事权的混乱是当前农村公共产品供给体制矛盾的症结所在，所以界定清楚中央和地方各级政府之间的职责范围是解决问题的第一步。按照公共产品供应分层次的特点，中央政府应承担起全国性的公共产品，如农村义务教育（事关全民族素质提高）、民兵训练（事关国防）、农村计划生育（基本国策），以及农业科技成果推广、环境保护、农业信息网建设等。受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共产品，应由中央政府和地方政府共同提供。这