试论我国行政法中“正当法律程序原则”的适用

试论我国行政法中“正当法律程序原则”的适用[摘要]正当法律程序原则是现代法治国家行政法普遍确立的基本原则。它要求行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时，应当符合法律规定的形式和时限，遵循法定或正当合理的操作规则，以确保行政行为公开、公平、公正。正当法律程序原则自产生以来，在规制行政权力、保护行政相对人合法权益等方面体现了自身价值。在实行依法治国，建设社会主义法治国家的今天，结合具体案例，明确正当法律程序原则的含义、基本要求与作用，探讨正当法律程序原则在我国行政法中的适用十分必要。[关键词]正当法律程序原则；行政法；适用一、案情回顾2001年6月23日，天津师范大学学生白某参加考试时，其带入考场的传呼机（当时无禁止将传呼机带入考场的规定）发生振动。监考人员将传呼机没收，考试结束后未听取白某申辩。事后，白某多次试图向学校申辩未果。2001年6月28日，天津师范大学作出决定，认定白某考试作弊，取消其获取学士学位资格，但未将书面处理决定书送达白某。处理决定作出后，白某提出申诉未获结果。2002年7月，白某大学本科毕业，但天津师范大学依本校“凡考试作弊者，无论情节轻重，一律不授予学士学位”规定，将白某列入不授予学士学位者名单，未对其学士学位资格进行审查。白某向法院提起行政诉讼，请求判令天津师范大学撤销有关处理决定，履行法定职责，授予其学士学位。2002年底，法院一审宣判，认定天津师范大学取消白某学士学位授予资格的处理决定违反法定条件和程序并予以撤销，判令天津师范大学依法定程序和条件，对白某的学士学位资格进行审查，作出是否授予学士学位的决定。从法律角度看，“白某诉天津师范大学学位授予纠纷案”的一审判决，从一个侧面反映了正当法律程序原则在我国行政法领域的适用。二、正当法律程序原则概述（一）正当法律程序原则的含义行政法领域中的正当法律程序原则是指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时，应遵循事先告知相对人、说明根据和理由,听取相对人陈述、申辩,事后提供救济途径等法定或正当合理的操作规则，确保行政行为公开、公正。（二）正当法律程序原则的基本要求1.行政行为决定者中立，符合回避制度回避制度是指行政主体工作人员在履职中，因与所处理的事务有利害关系，依法终止其职务行使的法律制度。在该制度下,行政主体工作人员在处理事务时,如涉及本人或亲属利益要予以回避；行政主体应设独立机构裁决行政争议，确保行政行为决定者中立。2.行政行为作出应履行告知程序并说明理由行政主体在作出对相对人利益产生影响的行政行为前，必须告知相对人，说明作出该行政行为的事实、政策、法律依据及救济方式。告知程序与说明理由制度可防止行政主体滥用权力，是相对人知情权的重要保障。3.行政行为作出应听取相对人陈述和申辩行政主体拟作出行政行为，告知相对人后，应认真听取相对人陈述和申辩。对可能严重影响相对人合法权益的行政行为,行政主体还应依相对人申请或依法主动履行听证程序。三、案例分析与有关探讨（一）“白某诉天津师范大学学位授予纠纷案”案例分析如前文所述，“白某诉天津师范大学学位授予纠纷案”（以下简称白某诉天津师大案）实际上是一个较为典型的考察正当法律程序原则在我国行政法中适用的视角。本文亦主要从正当法律程序角度对该案进行分析。1.关于白某诉天津师大案是否属于行政诉讼受案范围问题根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国学位条例》规定，“国家实行学位制度”，“学士学位由国务院授权的高等学校授予”。本案被告天津师范大学是从事高等教育的事业组织，也是国务院授权的学士学位授予单位。其对受教育者授予学士学位并颁发证书的权力显然来源于国家授予。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其有关司法解释规定，行政诉讼受案范围为“具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权利有关的，对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为”。天津师范大学虽不是国家行政机关，但在国家授权范围内，属于行政法意义上的“法律、法规授权组织”，其所作出的与受教育者学位授予直接相关的行为，产生基础是其代表国家行使的行政职权，理应属于行政行为，受行政法律规范约束。由此引发的争议，对受教育者权益产生实际影响，属于法律规定的行政诉讼受案范围。2.关于天津师大取消白某学士学位授予资格的合法性问题首先，高等学校仅在国家授权范围内代表国家行使授予受教育者学士学位并颁发证书的行政职权，在未经授权情况下并不拥有其它国家行政权力，因而天津师大对于白某所作的三项处理决定的前两项，即“该次考试成绩以零分计”和“给予记过处分”，属于高校行使内部学生管理职权，不是行政行为，不属于法院行政审判管辖范围。天津师大取消白某学士学位授予资格的处理决定，依前文所述属于行政行为。对于该行政行为合法性问题，从正当法律程序角度给出以下分析：教育部《普通高等学校学生管理规定》要求，高校对其学生违纪行为的处理结论“要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见，本人的申诉，学校有责任进行复查”。经查，天津师大在正式作出取消白某学士学位授予资格这一处理决定前，并未认真调查相关事实、详细询问白某有关情况，也未告知其处理决定的具体事实根据和理由，听取其陈述和申辩意见。在事实不清的情况下认定白某有关行为属于违纪，作出取消其学士学位授予资格的处理决定后，未将书面处理决定书送达白某本人，对其申诉也没有进行认真、及时的复查和答复。天津师大的上述行为，严重违背正当法律程序原则关于行政主体作出行政行为应当履行告知程序并说明理由，听取行政相对人陈述和申辩的基本要求，当然也不符合前述教育部部门规章的规定。此外，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》规定：“授予学士学位的高等院校，应当由系逐个审核本科毕业生的成绩和毕业鉴定材料，对符合暂行办法第三条及有关规定的，可向学校学位评定委员会提名，列入学士学位获得者的名单。学士学位获得者的名单，经授予学士学位的高等院校学位评定委员会审查通过，由授予学士学位的高等学校授予学士学位”。天津师大在白某尚属在校学生，无从审核其本科毕业成绩和相关鉴定材料的情况下，即提前作出取消其学士学位授予资格的处理决定，明显不符合法定学士学位授予程序。《学位条例暂行实施办法》没有规定不授予学士学位的条件，因而天津师大内部“凡考试作弊者，无论情节轻重，一律不授予学士学位”的规定，属于创制性规定而非依据《学位条例暂行实施办法》关于高校“可根据本办法制定本单位授予学位的工作细则”条文，在该办法基础上进行的学位授予条件和程序的细化规定，应属无效，故天津师大学士学位授予工作仍应遵循前文《学位条例暂行实施办法》规定进行。综上，笔者认为，天津师大取消白某学士学位授予资格的行政行为，从正当法律程序原则角度看不具合法性，法院认为其行为违反法定条件和程序，将其行为撤销的一审判决是恰当的。（二）正当法律程序原则在我国适用的探讨上文从正当法律程序原则适用的角度，对白某诉天津师大案进行了分析。从该案的一审正式判决中，我们可以更为清楚地发现，法官正是在对现有法律法规事实上进行解释的过程中阐述了其裁判依据，间接而非直接运用正当法律程序原则作出了最后判决。考察国内相似案件的判决结果后，我们也可以发现这一特点。而造成我国法院法官极为谨慎运用正当法律程序原则审理行政案件的重要原因，就是我国行政成文法目前为止尚未明确规定并认可正当法律程序原则。这一状况为正当法律程序原则在我国行政法领域的适用造成了很大障碍。为解决上述问题，推动正当法律程序原则在我国行政法领域的适用，应当采取一定措施，如可以在时机成熟时制定、出台统一的《行政程序法》，通过对行政程序共同基本制度的规定，确立正当法律程序原则在行政程序中的规范地位；修订《行政诉讼法》，将正当法律程序原则作为基本原则列入法条之中，使法官在行政审判中有法可依。任何事物都具有两面性。“正当法律程序原则”是体现当代法治国家追求公平正义价值理念的基本法律原则，其在规范政府行政行为，控制行政裁量权等方面具有其它法律规范和原则不可比拟的优越性。然而另一方面，正当法律程序原则亦具有某些消极作用。例如，正当法律程序原则自身的概括性，会为判例制度不发达的成文法国家在具体适用中造成困难；正当法律程序原则在适用中有时会与行政效率原则产生矛盾冲突等。因此，在我国行政法领域引入正当法律程序原则的进程中，必须充分考虑我国实际情况，扬长避短，强调程序公正而不弱化实体正义的作用，努力使正当法律程序原则的优势在我国得到有效体现。四、结语“法的基本原则是体现法的根本价值的原则”，正当法律程序原则的适用，是其自身优越性使然，更是现代行政法的基本价值之一——程序正义的要求。我们相信，结合我国具体国情，在相关配套制度支持下的正当法律程序原则，一定能够逐步扎根于我国行政法律体系之中，在我国行政法律理论和实践中发挥举足轻重的作用。[参考文献][1]高秦伟.正当行政程序的判断模式[J].法商研究,2004,(4).[2]张庆福.冯军.现代行政程序在法治行政中的作用[J].法学研究,1996,(4).[3]路建.试论行政程序法的基本原则[J].黑龙江社会科学.2005,(2).[4]姜明安,李洪雷.行政法与行政诉讼法教学案例[M].法律出版社.2004.[5]王名扬.英国行政法[M].北京:中国政法大学出版社.1987.[6]王成栋.正当法律程序适用的基本问题[J].法治论丛.2008,(6)[7]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社.2006.