银行卡领域金融消费者权益保护法律问题探讨

龙源期刊网银行卡领域金融消费者权益保护法律问题探讨作者：李志扬来源：《金融经济·学术版》2013年第03期20多年的经济快速持续发展，银行卡已经成为我国居民普遍使用的金融工具之一，我国的银行卡分为信用卡（又称贷记卡）和借记卡两种，具备透支功能的为信用卡，不具备透支功能的为借记卡。据统计，目前，我国境内已有60多家银行业金融机构开办了银行卡业务。截止2011年，我国银行业金融机构已发行银行卡243亿张。在发卡量增长的同时，持卡消费金额和比例也有较大增长。但随之而来的银行卡领域的各种纠纷也日趋增多，持卡人与金融机构之间的矛盾层出不穷，不仅严重扰乱了正常的金融管理秩序，而且侵害金融消费者的合法权益，损害了金融机构在金融消费者心目中的形象。因此，现行法律框架内，最大限度地保护金融消费者的合法权益，是目前金融管理机构亟待完成的一项重要任务。一、我国银行卡领域金融消费者权益保护现状近年来，由于法律存在一定的滞后性，在我国银行卡尤其是信用卡业务迅猛发展的同时，出现了诸多法律问题，亟待完善。信用卡持卡人的消费行为属于信用消费，而信用消费具有比较特殊的特征、交易方式和权利义务体系构架，仅靠目前一般性的法律体系无法对其进行有效调节。而且目前我国有关信用消费立法还不完善，存在效力层次不高、可操作性不强、偏重行业利益等诸多问题。导致发卡银行利用现有立法漏洞，大量采用格式条款转嫁信用卡风险，限制消费者的合法权益，许多信用卡纠纷无法通过法律途径解决，严重损害了信用卡消费者的利益。如，目前征信管理方面反映最为普遍的信用卡造成不良信用记录问题，矛盾就较为尖锐。二、存在的问题及原因分析（一）银行卡领域金融消费者权益保护在立法方面存在严重缺失《商业银行法》在第一条中明确了立法目标“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”这里仅仅提到“保护存款人和其他客户的合法权益”这一原则性的条款，无其他具体条款支持。而在我国的《消费者权益保护法》中也未涉及到对金融消费者的权益保护问题。人总行在1999年出台的《银行卡管理办法》中，一些条款已经滞后，明显缺乏对上述行为的约束条款。这些都折射出我国银行卡立法滞后的问题，一定程度上影响了我国银行卡领域金融消费者合法权益的有效保护。（二）银行卡自身技术缺陷导致金融消费者权益受到侵害龙源期刊网银行卡技术缺陷包括银行卡及其终端配套设施、设备设计上的缺陷，制造上的缺陷，指示上的缺陷以及依照现有科学技术水平尚不能发现的、但可能存在及发生的其他缺陷。银行卡自身技术缺陷导致金融消费者权益受到侵害主要表现在：一是技术缺陷本身被不法行为人利用；二是被利用的主要不是产品本身，而是银行卡使用流程中的技术破解及恶意攻击；三是存在第三方故意行为，即不法分子故意窃取银行卡信息；四是技术缺陷无法预见，或者虽然可以预见，但难以或无法避免及防范。其中常见的包括：在自助银行ATM操作台上方安装摄像工具，窃取持卡人银行卡卡号及密码。然后使用写卡器将窃取的银行卡磁条信息写入带有磁条信息的卡片，克隆出持卡人的银行卡。在ATM插卡口处套装自制的磁条读写装置，以窃取银行卡的磁条信息。将读卡磁道及密码按键组装成假门禁，选择在晚上将其安装在自助银行真门禁上，并贴有“刷卡后请按密码确认”等提示字样，误导持卡人操作，窃取持卡人银行卡卡号和密码，然后克隆银行卡。将盗码器贴在银行ATM的按键上，持卡人按下的密码会被自动记录下来。在ATM上安装秘密摄像装置，窃取持卡人银行卡密码；同时捡拾持卡人取款后遗弃的取款凭条获取持卡人卡号，再利用电脑、读写磁机将卡号写到另一张磁卡上，变造银行卡后使用等等，以上行为都是针对普通金融消费者的严重侵权行为。（三）缺少专门的侵权救济机制，导致维权效果欠佳由于银行卡消费本身存在的风险性，而在银行卡消费的过程中，普通的消费者显然无法和实力雄厚的金融机构相抗衡，因此，侵权行为发生之时，广大金融消费者该以何种渠道获取救济成为关注的焦点。我国目前所采取的方式一般有以下几种：一是协商和解。协商和解是金融消费者常用的维权途径，协商和解是否成功，金融机构的态度十分关键，若是金融机构故意推诿、逃避责任，协商则以失败或者消费者妥协告终，在此意义上，协商和解虽然是消费者自我救济的一种方法，但由于缺乏强制性，消费者争议的事件难以按照双方公平方式解决。二是向该金融机构的上级机构投诉。金融机构的上级机构与其下级机构之间是直接领导、管理与监督的关系，但下级机构的大多数行为均属于上级机构的授意行为，因此用投诉方式解决争议形同虚设。三是向消费者协会投诉。但消协目前暂无受理金融产品消费者权益保护的机构，且消费者协会出具的调解协议不具有法律上的强制执行力，因此金融消费者普遍不采取向消费者协会投诉的途径。四是向有关行政部门申诉。根据《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》、等法律的规定，工商行政管理部门、中国人民银行等政府职能部门是金融消费者的保护部门，金融消费者的合法权益在受到侵害时可向上述行政机关申诉，但根据实际来看，效果也十分不佳。五是重大经济维权事件向人民法院提起诉讼。个别重大经济维权事件，由金融消费者或金融机构向人民法院提起诉讼，由法院作出最终判决，此途径具有强制执行力，也是消费者维权的最终途径，但巨大的诉讼成本与侵权程度相比明显失衡。此外，消费者还可以将其合法权益受到侵犯的情况向媒体反应，获取支持，借助舆论监督力量解决争议，这也成为一种新兴的争议化解途径。造成以上各种矛盾的主要原因，有以下几点：（一）银行卡发放审核程序不严，滥发现象较为严重龙源期刊网一是银行对银行卡特别是信用卡审批不严。一些发卡银行放松了对客户的资格审查和授信标准，尤其是对于申请表内关键信息未经严格核实和严格把关，造成很多资信不良的持卡人。二是银行对信用卡外包的控管不力。相当多的营销人员为了完成业绩，片面追求发卡量、过卡率，甚至帮助申请人创造条件达标，无形中增加了银行的坏账风险。（二）信息共享机制匮乏一是个人征信体系不健全。发卡银行与消费信贷申请者之间存在着严重的信息不对称，发卡银行难以掌握持卡人的信用状况，更多依赖于审核人员的主观判断，无法确定每个新客户给银行带来的潜在风险。二是发卡银行间对申请人的资信未实现充分共享。银行难以避免同一客户反复办卡，多行授信现象屡见不鲜，往往导致持卡人因申请多张信用卡而引发信用膨胀，如只应享有2万元授信额度的个人却因握有多张信用卡而具备10万元甚至20万元的透支额度，违背了基本的信贷规律，使发卡银行实际承担的风险大大增加。（三）银行卡侵权责任划分欠公平目前，相关法律法规并未对银行卡侵权责任划分作出任何限制性规定。在实际操作中，发卡银行往往利用有决定交易条件的有利地位，在各自的银行卡章程、领用协议中规定银行卡挂失前的风险均由持卡人承担。如某商业银行卡业务章程明确约定：“凡密码相符的借记卡交易均视为持卡人本人或本人授权的合法交易，发卡行依据密码为持卡人办理交易所产生的电子信息记录为该项交易的有效凭证。因密码泄漏造成的经济损失，持卡人自行负责。”从此条款可知，在银行卡被侵权后，持卡人的违约责任归责原则主要是采纳严格责任原则。即不论违约方主观上有无过错，只要其不履行合同债务给对方当事人造成了损害，就应承担合同责任。三、相关建议（一）完善相关立法，建立健全金融消费者保护法律体系。在立法方面，一方面借鉴发达国家的先进经验，专门制定类似于《金融服务现代化法》的法律法规，全面保障金融消费者的权益；在对现行法律如《消费者权益保护法》的修改中，可以考虑专设章节或增加新条款突出对金融服务关系与金融消费者权益的调整。另一方面要针对金融产品的风险性和复杂性，应尽快制定和完善相关法律、法规，对金融产品设立专门性法律。同时，修改《人民银行法》等相关金融法律法规，除需明确保护消费者的目标外，还要注意细化金融机构诚信、告知、提示、保密等义务，防止金融机构利用垄断地位侵犯消费者的合法权益。（二）结合实际，明确银行卡领域金融消者权益保护的管理者。因为银行卡消费不同于一般的消费，其消费衍生链条与国家的整个金融生态环境密切相关，故不宜采取一般的消费者权益保护措施，应由在国家金融管理职能中处于宏观调控及化解金融风险地位的中央银行来具体承担信用卡消者权益保护的职责。当前世界上美国的中央银行——美联储在金融消费者保护方面承担着重要职责，以确保消费者获取广泛信息并受到公平公正的对待。在美国，美联储拥有制定金融消费者权益保护领域条例的权力，为具体执行美国国会授权法律，美联储制定和颁布龙源期刊网了大量金融消费者保护条例，如《平等信贷机会法》、《电子资金转账法》等。中国人民银行作为我国的中央银行，应该利用现有的金融法律法规，灵活运用征信管理、账户管理、支付结算管理等职能，规范银行金融机构银行卡业务，制定银行卡消费者权益保护条例等措施。作为金融消者权益保护的管理者，中央银行应当充分履行职责，监督金融机构经营行为，督促其加快技术创新，完善银行卡的服务体系。（三）明确银行卡发卡机构的责任和义务。一方面应当加重发卡过程中商业银行的材料审核义务。近年来，常有公民个人直到被某一商业银行以信用卡纠纷告上法庭之后才知道自己在那家银行里“开立”了信用卡并且透支消费，拒不还款，而事实上这个开立过程都是在其本人不知情的情况下完成的，其中又以他人仅用其身份证复印件便成功开立信用卡的为多数。因此，为从源头上减少这种对公民合法权利的侵害，经营信用卡业务的商业银行应当负有对办卡人身份信息的谨慎审查、核实义务。按照有关法律规定，只有在本人亲自确认的情况下才能为其开立信用卡，并通过加重处罚措施来提高商业银行在这一问题上的认识高度和执行力度。另一方面是应当加重商业银行对信用卡契约条款的解释义务。信用卡业务中涉及账单日、滞纳金、超限费、手续费、最低还款额、透支、提现、免息期等各种专业性很强的术语，其具体含义对于普通百姓来说往往不是很清楚。因此，在银行卡申领手续办理过程中，商业银行应当负有如实、简洁明了地对重要条款进行披露和解释的义务。在书面形式方面，对凡是不易为普通百姓理解和接受的条款，应当以显眼的字体突出表示，以引起申请人注意，同时，具体业务经办人员负有向申请人全面详细介绍主要条款的义务，对那些不容易理解且与申请人具有重大利害关系的申领契约条款，银行应当要求申领人亲笔抄录，并就不明了之初进行咨询，以确保申领人对合约内容的充分了解。（四）广泛开展金融消费者法律知识宣传普及教育活动。人民银行应通过宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融产品、服务和相应风险的识别和了解，应动员起包括消费者组织、金融同业公会在内的社会力量，编制消费者教育资料、建立包括电子媒介在内的消费者教育载体、定期发布消费者资讯、接受消费者的信息咨询，出版对金融服务消费者教育以及提供比较金融产品特性的刊物，开展长效的金融知识教育和消费者信息支援，提高消费者自我保护能力。（五）完善金融消费者保护的救济体系。在现行“一行三会”的框架下，建立四个层面的金融消费者保护组织体系：政府职能机构、行业组织、民间组织和消费者保护的国际组织。一是建议在中国人民银行内部成立“金融消费者保护局”，以专门的行政机构来保护消费者权益；二是强化各级消协的金融专业队伍。同时，积极构建新型金融消费者保护诉讼制度。建立区别于一般民事诉讼程序的消费者诉讼制度，包括赋予消费者组织的起诉资格、赋予消费者公益诉讼主体资格、确立消费者诉讼对同类产品的普遍约束力，为消费者诉讼设计特殊的程序与证据规则等。