监狱信息化建设的风险与防范

--1--监狱信息化建设的风险与防范1.绪论当今，信息化已成为一个国家经济和社会发展的关键环节，成为衡量国家现代化和国家综合国力的重要标志。监狱担负着惩罚和教育改造罪犯、维护社会和谐稳定的繁重任务，迫切要求自身建设现代化。监狱管理模式需要随着整个社会经济条件的变化和发展而不断改革、创新和发展。[1]监狱信息化是一个远离平衡态的开放系统，也是一个信息技术和监狱工作相互作用的过程。因此，在信息化建设的过程中，风险必然存在。著名第三方机构StandishGroup对《财富》500强企业的信息化项目进行了连续6年的调查，数据显示:只有26%的信息化项目完全成功，而28%的项目完全失败，其余46%的项目则超过了预算或工期。[2]世界500强企业拥有着雄厚的财力、物力和人力资源，有着完善的组织结构、决策体系，而在进行信息化项目建设时却只有26%的成功率。所以，我们在进行监狱信息化建设时必须思考监狱信息化建设的风险。近年来，特别是全国监狱信息化建设工作会议召开后，全国监狱信息化建设正如火如荼地进行着。的确，加快监狱信息化建设，是保障监狱充分履行职能、更好地服务构建社会主义和谐社会的客观要求；是提高监狱管理工作水平、促进执法规范化建设的内在要求；是实施“科技强警”战略、提高监狱人民警察队伍整体素质的重要举措；也是促进司法行政系统信息化建设、提高--2--司法行政工作整体水平的有效途径。信息化建设的成功，必将使监狱的执法工作和管理水平得到极大提升。但同时，全国监狱信息化建设还存在许多问题：有些同志特别是一些领导同志,对监狱信息化建设的重要性和紧迫性的认识还不足，监狱信息化的基础比较薄弱，专业技术人才缺乏，应用水平不高，与监狱工作的实际需要还有较大差距。[3]所以，我们也不得不思考监狱信息化建设的风险。由于监狱信息化建设包括计划、实施、反馈、改进、评估几个阶段。由于各地信息化建设所处阶段和各个监狱的条件不同，其所面临的监狱信息化建设的风险也不同。所以，本文主要采用系统论、控制论、耗散结构论等现代理论，从监狱信息化建设的系统组织结构的角度来探讨监狱信息化建设的共性风险问题及其防范手段。2.监狱信息化建设2.1监狱信息化的概念和内涵所谓监狱信息化(PrisonInformatization),就是建设完善基础网络，实现信息传输网络化；建设完善基础信息资源库，实现信息处理数字化；建设完善安全防范系统，实现安全防范智能化；建设完善监管和执法管理系统，实现监狱管理、执法规范化；建设完善电子政务系统，实现办公自动化；建设完善标准规范，实现技术应用标准化。[4]它的主要内容是：建设一个平台、一个标准体系、三个信息资源库、十个应用系统。“一个平台”，即网络和硬件平台；“一个标准体系”，即监狱信息化标准体系；“三个信--3--外部环境因素信息技术监狱工作信息化建设管理作用于作用于监狱信息化建设图1：监狱信息化建设的组织结构图息资源库”，即监狱管理信息库、罪犯信息库、警察信息库；“十个应用系统”，即监狱安全防范和应急指挥系统、监管及执法管理系统、教育改造系统、生活保障及医疗卫生系统、警察管理系统、生产管理与劳动改造系统、监狱建设与保障系统、狱务公开系统、办公自动化和决策支持系统。2.2监狱信息化建设的组织结构监狱信息化建设是一个远离平衡态的开放系统，其核心在于监狱信息化管理。即监狱信息化建设的主体充分调动一切可利用的信息技术，在监狱工作的具体环境下，通过对信息流、人流、物流等的科学管理，推动信息化向监狱工作的各个领域渗透，同时促进其发展；制定并借助于各种有关信息表达、信息传输及信息应用的标准和工作流程，规范信息技术应用的发展方向，以实现和确保信息化发展的合理化、有序化。它包括管理理念信息化、管理方法信息化、管理组织信息化、管理人员信息化几个方面。同时，监狱信息化建设这个系统也处于监狱环境这个大系统之中，受到诸如资金等外部物质条件的影响。所以，监狱信息化建设的组织结构是一个在外部物质条件影响下的，通过信息化建设管理手段而进--4--行的信息技术和监狱工作相互作用的过程。3.监狱信息化建设的风险3.1监狱信息化建设的风险外部物质条件直接影响着监狱信息化建设，而资金是影响监狱信息化建设的主要外部物质条件。因此必须从监狱信息化建设的资金因素来分析信息化建设的风险。3.1.1不顾经济基础薄弱而盲目进行信息化建设的风险监狱的物质形态是监狱存在的外壳，是监狱执行刑罚的载体。现代监狱的构建，不仅要以现代矫正理念为先导，而且要布局合理、设施先进、功能齐全。[5]监狱信息化的作用和优势毋庸置疑，但部分监狱在启动信息化建设之前，没有进行系统的需求评估和可行性分析，也没有制定科学的信息化建设方案，或者是套用其他监狱或上级的制定信息化建设计划，从而不顾自身经济基础薄弱的实际情况，就盲目跟风，匆忙上马信息化建设项目。造成在信息化建设的实施过程中，难以承受监狱信息化建设的高投入而造成信息化建设失败。3.1.2不合理的资金利用计划带来的信息化建设风险监狱信息化建设是一个周期较长的系统工程，若按最初的预算投入，有可能不能完成或达不到预期的目标。因为信息化建设不是一次性投入就可以解决的问题，还需要大量维护性资金。以监狱企业生产资源计划管理（ERP）系统为例，美国麻省理工学院(MIT)的教授艾瑞克(ERIK)估计，在一个2000万美元的ERP系统投资中，计算机硬件的投资约为100万美元，软件投资大约300--5--万美元，其余的1600万美元的投资就在于重新设计工作流程、培训员工以及其它的类似投资。[6]很多监狱就因为制定计划时忽视维护性资金的预算，而导致信息化建设失败。3.2监狱信息化建设的信息技术风险所谓的信息技术，是指以半导体、计算机、通信为代表的3C技术(控制Control技术、计算机Computer技术和通讯Communication技术)的发展与融合。[7]3.2.1软硬件建设标准的风险。实施信息化建设，合适的配套软硬件环境是系统运行的基础条件。在系统的软硬件配置中，既要考虑满足现有系统需要，又要考虑到可靠性、可修改性、可移植性、可集成性、概念完整性、一定程度的超前性等。无论是为了节约项目总体成本而降低了硬件建设标准，还是只拣最好的用，都是不恰当的硬件配置方案，都有可能造成信息化建设的失败。3.2.2软件系统架构设计与协调统一的风险监狱监狱信息化的软件系统构架是指对信息系统的整体结监狱构进行规划与设计，包括功能结构、代码结构、物理结构、开监狱发规划以及系统设备的选型等。[8]监狱信息化建设的主要内容包括“一个平台、一个标准体系、三个信息资源库、十个应用系统”，如果子系统之间的系统架构，或者不同监狱或监狱系统与其他政府机关的系统架构遵循的标准不统一，将会导致各系统信息资源之间难以共享，造成多个信息“孤岛监狱”。同时，系统的构架涉及到许多人的利监狱益，这些人对构架的设计施加--6--各种影响，也会造成“信息孤岛”，从而导致信息化建设的失败。3.2.3忽视新旧信息化建设项目的整合和改进部分监狱过分强调信息化新项目的建设，没有对已经建设好的项目进行整合和改进。在设计和实施信息化系统时，很少有监狱考虑到系统的扩展和兼容需求，使得后期的项目很难在现监狱有系统基础上进行改进和整合，造成了信息的割裂和浪费。3.3监狱信息化建设管理的风险3.3.1管理理念信息化的风险管理理念的风险主要在以下三个方面：（1）监狱领导为信息化建设的责任人，但是许多监狱领导由于思想观念落后或缺乏胆识等原因，采取消监狱极被动应付上级检查的态度来搞这项工作，监狱信息化很难取得实质性的进展，最终导致信息化建设失败。（2）部分基层监狱民警思想落后，总是认为以前的劳改方法更加安全，不愿意将现代的信息系统应用于日常的罪犯劳动改造工作中去。（3）还有一些基层狱警察错误地认为采用信息监控系统，在监控罪犯的劳动改造行为的同时，也在监控监狱人民警察的一言一行，给监狱人民警察的日常工作增加了心理负担。甚至少数监狱警察对一些信息化手段还存在抵触情绪。以上三分方面的落后理念，都有可能造成信息化建设的失败。3.3.2管理方法信息化的风险管理方法的信息化是指管理者在其管理过程中，时刻关注信息的收集、处理和利用，一切决策以信息为基础，科学的管理方法来开展监狱工作。科学的管理方法是信息化的前提。为了适应--7--信息化的要求，监狱必须变革原有的不合理的管理方法，逐步实现管理工作的程序化、管理业务的标准化、报表文件的规范化以及数据资料的代码化。这是一个近平衡态的过程，也就意味着随着工作方式和技能的变化，会带来利益的再分配、集体与个体的学习和适应等一系列的风险隐患。3.3.3管理组织信息化在实施信息化的过程中，为了适应信息化的特点及其发展趋势，作为管理基础的监狱组织结构必须进行相应的变革。即在信息化建设的过程中，应该依据信息技术的特点，对组织结构进行网络化组织的重新设计。变革必然对监狱现有的权力分布形式，冲击监狱管理层乃至普通警员的利益，从而阻碍了监狱信息化的发展。3.3.4管理人员信息化监狱信息化建设涉及到信息技术和监狱工作业务知识，这就要求监狱必须具备一大批既懂监狱工作又懂信息化技术的专门人才。但目前许多监狱都存在着监狱人民警察平均年龄偏大、学历层次不高、信息技术知识匮乏、或者专业不对口等问题。这些问题不仅会影响信息化实施的进程，而且会导致监狱信息化缺乏内动力，在实施过程中只能被动地依赖系统研究开发者和厂家，甚至运行之后也始终离不开开发者的技术支持，从而导致监狱信息化无法正常、高效地运行下去，监狱工作也受到极大限制。4．监狱信息化建设风险的防范各级监狱在实施信息化建设的过程中，从信息化建设的外部--8--条件、信息技术和监狱工作本身到信息化建设的管理，风险无处不在。只有对这些风险有充分的认识和心理准备，才能采取相应的防范措施，或在出现风险时能沉着应对，将风险降低到最低程度。4.1开辟多种渠道，缓解监狱信息化建设的资金风险监狱信息化建设是以一定的经济条件为基础的。监狱信息化建设不能光靠上级机关拨款，还必须发展监狱经济，多方筹措资金，才能够实现监狱信息化。另外还可以通过银行贷款、监狱和承建商共同协议分期付款、拆解大项目分包给承建商、租用设备等方式来缓解或者降低监狱信息化建设的资金风险。4.2坚持整体规划、分步实施原则，降低因不合理规划带来的资金、技术风险信息化建设的整体规划是防范风险的最重要的手段。整体规划就是从监狱信息化建设涉及到的资金、技术、管理等各个方面，根据监狱信息化建设建设自身的需求出发，充分考虑到各种约束条件，从而确定信息系统的发展战略与全局规划。同时，在进行信息化建设整体规划的过程中，要明确信息化建设与监狱工作的关系。在保持监狱工作相对稳定性的情况下，坚持在执行这个整体规划的过程中不断根据信息技术的发展变化和监狱自身需要的变化而逐渐调整，分步实施。这样可以适应自身和外围环境的变化，在实施过程中可以选择更先进的技术，同时避免因不合理规划带来的资金、技术风险。4.3引入第三方机构参与信息化技术，防范技术风险--9--信息化建设可以引入第三方信息监理机构。监理机构可以协调监狱机关和软件商的工作，帮助监狱机关把好设计、质量、进度、成本几大关，防范承建商利用监狱专业知识薄弱的情况牟取暴利，导致信息化建设失败。比如目前很多监狱引入司法警察院校、科研院所做为项目建设第三方，甚至直接由高校教师和科研人员进行信息系统的开发。因为司法警察院校和科研院所既了解监狱内部管理情况，又具有信息技术优势，能客观地针对监狱的现状和问题对症下药，帮助监狱选择适合自己的软硬件产品和解决方案，做好监狱信息化建设的咨询和控制，降低信息化建设的风险。4.4树立风险意识，注重理念转变监狱信息化不仅是资金、技术问题，还是观念转变问题：不仅是监狱利用计算机处理信息，而是监狱的管理思想和理念、执因此，应该针对不同层次人员对他们进行系统原理和现代管理方法、思想、技术的引导，使他们转变传统的思想观念。首先，应当转变监狱领导的陈旧的思想和观念，进一步提高监狱领导的素质，形成正确的政绩观和发展