调整财政支出结构，加大公共产品供给(doc13)(1)

调整财政支出结构，加大公共产品供给——并论启动国内消费需求摘要：建国以来，甚至是改革开放以来，中国的财政支出结构是以政府主导型投资的经济建设支出和行政管理支出为主，而以提供公共服务产品为主的公共财政体制建设滞后，导致经济在快速发展而社会问题严重，并成为下一步经济和社会改革发展的障碍。为此，必须调整财政支结构，加大公共品的供给，这对于启动国内消费、提高国民生活水平，实现经济均衡发展,以及在建立和谐社会、维持社会公正方面有立竿见影的效果，才能不偏离社会发展的整体目标，也是转型社会公众对公共型财政和服务型政府的迫切要求。关键词：财政支出结构公共产品经济发展社会发展所谓的公共财政，就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出,保障国家安全和社会秩序,为社会提供公共服务，也就是用公众提供的公共财政去满足大部分人的公共产品或服务的需要；按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。二十多年的市场经济改革，中国取得了巨大的经济成就，国内生产总值从1978年的3624.1亿元年到2004年的136515亿元（按当年价格计算），增加了36倍。虽然经济在快速增长，但分配却愈发不平衡，相当部分人未能真正共同分享改革和经济发展的成果,形成了严重的社会问题。如收入差距与贫富悬殊导致阶层分化对立，群体事件增加,积累着社会不稳定因素，破坏社会的和谐与公正。这说明了我们虽然通过市场经济在解决效率问题，但政府却没有解决好公平（再分配）问题，更意味着政府公共服务和公共财政政策的缺失，并成为下一步经济和社会改革发展的障碍。一、财政支出的状况和问题一个国家公共财政开支中，包括国家耗费支出,如国家权力机构、政府行政机构、政法机构、国防机构这些国家机器最基本的必要耗费支出；还包括基础性、战略性、调控性的经济支出；也包括保证社会上最困难的人群维持生存所必需生活费的社会保障支出以及义务教育、公共卫生、环境保护等公共事业性支出。但中国是由计划经济向市场经济转轨，原来实施的赶超战略，财政的职能主要体现为建设性财政，因而经济转轨过程中，依然包括了庞大的经济建设费支出，历年来占国家财政支出比例最大（参看下表），加上历年来政府体制改革走不出“黄宗羲定律”的怪圈，行政管理费支出不断增长，导致公共产品方面的支出缺失。请参看：国家财政按功能性质分类的支出张木生在《中国公共财政的困境》一文中披露，“政府的财政收入有一个大口径，它包括预算内收入、预算外收入、制度外收入”。“中国的政府收入已经占到了GDP的30%以上”。“有统计显示，1995年，中国吃财政饭的城市人口有3600万人，占职工总数的32%，仅一年支付的工资和奖金就有4700亿元，乡、镇、村还有吃三提五统的1400万人。1978-1995年国家财政收入增加了5.1倍，而财政支出中的行政费用增加了17.8倍，几乎是每四年翻一番。…大约三万亿的政府财政收入，其中2/3用于政府自身的开支”[张木生，2002]。历史上多次压缩政府编制但又多次反弹，“吃饭财政”成为一直困扰中国政府体制改革的一大问题。根据中国统计出版社的《中国财政年鉴-2004》的数据并计算（见上表），国家财政收入从1991年的559.62亿元，增加到2003年的3429.30亿元，增加到六倍，但行政管理费支出却由414.01亿元增加到4691.26亿元，增加到十一倍多。行政管理费支出占财政支出比例不断增大，由1978年的4.7%到2003年的19%。财政支出总额从1978年到2003年增加20倍多，但行政管理费支出从1978年到2003年增却加88倍多。另外，虽然自1978年以来经济建设支出占财政支出的比例呈不断下降，由1978年的64%下降到2003年的30%，但按财政功能性质支出中占比例仍然最大，而社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2003年却基本不变，只维持在26-28%之间。“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27%，大大超过了GDP的增长速度。截至20世纪90年代后期的数字，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3000亿元人民币。在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的90%左右，占到全部国家财政支出的38%。[1]根据专家计算，2003年由国家财政、预算外资金、企业和村民交费和列支成本支出的行政事业供养费用高达14266亿元，加上公安和武装警察的1500亿，达15766亿元。占2003年GDP的13.52%，由这些被供养的公务人员（包括公安和武装警察）所消耗；国家预算收入、有统计的预算外5000亿收入、没有被统计的3000亿预算外收入，整个国家总计支出37960亿中的37.58%，由被供养的行政公务人员所消耗。而高达37960亿的国家实际支出中，只有21.33%用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。[2]因此，经济建设费支出比例减少却没有相应提高社会文教费支出比例，行政管理费的增长压缩了其它的公共福利开支，使基本公共产品严重短缺。虽然政府机构也提供“公共产品”、“社会服务”，但机构设置不合理，人员庞大，“人头费”开支比例大，以及若干年来“以经济建设为中心”的经济建设费用过多，挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，使得社会急需的公共产品和服务，如公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生等等方面供给不足或无力供应，社会问题越积越多。二、公共产品短缺的问题2003年，中国人均GDP超过1000美元。根据国际经验，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共产品需求快速扩张的时期，这一时期的现代化是以公共服务为基础。中国正步入公共产品需求的大扩张时期，人们由对满足温饱需求已开始转为对教育、医疗、卫生等社会性公共服务的需求，但目前这些公共产品的供给却远远不能满足，结合中国的特殊国情而使问题更严重。建国以来，中国提供的公共产品主要是满足城镇居民的需求，8亿农民无缘充分享受财政提供的公共产品，如“农村养老保险制度”至2003年底，只有5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。原有的农村合作医疗制度已经几乎不存在，于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，截至2004年6月，仅覆盖9504万农业人口，实际参加人数仅6899万人；共筹集资金仅30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元[3]。筹集资金和参保人数对于我国有八亿庞大人口的农村居民来说差距十分巨大。而相对于覆盖和支付对象几乎全部是城镇居民的全国基本养老保险，2003年，全国基本养老保险参保人数达15506万人，其中参保职工11646万人。而且基本养老保险基金因存在基金收不抵支问题而需要中央和各级财政补助，仅2003年，各级财政补助基本养老保险基金544亿元，其中中央财政补助474亿元[4]。两者对比差异十分明显，而且城乡居民收入差逐年拉大，由1994年的2500元拉大到2003年的近6000元，实际收入差距为1：6，却要支付和城镇居民一样价格的医疗费用，也要承担本来属于国家负担的基础教育设施和部分公共设施的开支。因此，将社会保障覆盖到农村是政府不能再推卸的责任。根据劳动和社会保障部、国家统计局公布的数字，2003年底全国城镇登记失业人数为800万人、下岗职工260万人[5]，但真实的下岗失业人数相信更加严重。商务部部长薄熙来在2005年5月27日中国扶贫开发协会第三届会员代表大会透露，目前总共有2200万城市居民需要政府提供的最低生活保障，而这部分人也成为城市低收入群体。2002年对城镇居民的抽样调查显示，最低收入10%的家庭其财产总额占全部居民财产的1.4%，而最高收入10%的富裕家庭其财产总额占全部居民财产的45.0%%。城市居民家庭财产的基尼系数为0.51，远远高于城市居民收入的基尼系数0.32[6]。在城市里面，他们感觉的生活反差对比更剧烈，更依赖于社会保障。我国目前有2200万城市居民需要政府提供的最低生活保障，有达7587万人的农村贫困人口[7]（包括绝对贫困人口为2610万人，初步解决温饱但还不稳定的低收入人口为4977万人，如按世界银行以人均收入一天一美元的标准测算，中国农村的贫困人口有2亿人）。这些群体缺乏更多的收入来应付必需的消费开支，因此就没有更多的收入剩余作储蓄，如果公共财政能对此类群体提供更多社会保障支出，这些支出将能直接转化为消费，对于刺激国内需求可以达到立竿见影的效果，对比给处于中高收入层次的公务员加工资来刺激消费市场效果更加明显。中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和“剪刀差”完成资本积累，贡献者主要是工人和农民。在这些老工人和老农民在失去劳动能力的时候，政府为其提供养老保障是正当的要求。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全，已成为现在经济持续发展的最大障碍[8]。二元社会结构和收入悬殊形成的贫困农民和下岗失业人员等低收入人群，这些群体对教育、医疗、养老等公共产品的需要远远得不到满足，出现众多的“因病返贫”、“因教致贫”、“积蓄防老”的现象，加上他们难以获得法律和政策上的公共信息，以及“有组织的少数胜过无组织的多数”的原因，他们的利益得不到重视和有效保护，造成了事实的弱势群体，背后牵涉的是经济发展中的社会公正问题，也是社会不和谐稳定的主要根源。因此，保障对他们的公共产品供给，是解决社会公正及社会和谐稳定最有效途径之一，也是加快经济体制改革与政府转型的重要保证，更是转型时期政府对国必须民履行的基本职责。三、以往积极的财政政策存在的问题当年城乡居民储蓄存款曾经被视为“笼中虎”严加防范，在1996年6月起在37个月内连续7次降息以刺激储蓄分流、出台鼓励耐用消费品购买的政策、出台征收利息税措施，并从1997年起，连续实施了6年的积极的财政政策，但这“笼中虎”却是不断养大，到2002年迫近10万亿元，以政府投资拉动民间投资刺激消费增长的效果并不明显。1998—2002年实施的积极的财政政策，我国共发行长期建设国债6600亿元，总投资规模32800亿元，到2002年底累计完成投资24600亿元，也形成了18700亿元的国债余额。“如果考虑一些暗债的因素，包括社会保障资金、国有商业银行的不良资产、欠发的工资等，我国的现实国债规模大约在4万亿元以上，按此计算，我国的债务负担率已达到60%以上，这样的负担率对于一个国家的经济来说是很危险的”[9]。对社会保障资金的忽视，也同样形成隐性债务，如对养老金的欠账的隐性债务，据世界银行1996年测算，这部分债务1994年已占中国GDP的46-49%大约为21468－32202亿元，仅仅把银行不良贷款损失和隐性养老金债务加在一起，1999年GDP的比例就在50-64%之间。[10]国家统计局的资料另一组数据显示，我国GDP消费率最高是1981年的67.5%，2003年不到57%，最新的数据是55.4%，20多年间下降了10个百分点。而发达国家GDP消费率一般为70%-75%，中国GDP消费率低于世界水平15个百分点。而2003年的投资增长率接近30%，而社会消费品零售总额仅仅增长9.1%，这个数据比正常年份低4-6个百分点。总投资对GDP的比重达到40%以上(世界平均水平为22%-23%)，总消费对GDP的比重却降至55.8%(世界平均水平超过70%)[11]。实际上，我国多年来的固定资产投资的增长速度都高于GDP的增长速度，从1994年到2003年十年的全社会固定资产投资的增长率平均都在两位数以上（2003年为27.7%），但GDP的增长率平均却不到两位数。高投资低消费现象说明以往的积极财政政策存在问题，一是用积极财政政策来拉动内需效果不明显，国内消费没有和GDP同步增长而下降。而消费是拉动经济增长的重要动力，如果没有消费需求做引导的话，可能还会再度下