荷兰空间规划体系的演变及启示

-33-海外观察海外观察-32-OverseasOverseas省级政府的参与和合作，编制区域规划时则强调相关行政部门、市级政府的参与和合作。对我国空间规划立法的建议协调空间规划立法、行政体制改革和国家空间规划体系构建的关系。空间规划法是空间规划体系的组成部分，空间规划立法是规划管理体制改革重要内容。《省级空间规划试点方案》也明确提出加强体制机制、法律法规等顶层设计，研究提出系统解决重点难点问题一揽子方案的原则。因此，应在全面深化改革，推进生态文明制度建设的大背景下，采用系统思维的方法，探索与“放管服”行政改革相适应的规划层级体系，为规划立法提供基础。研究我国空间规划相关法律法规，提出与空间规划立法同步修改建议。空间规划立法与我国现行的规划、资源和环境等法律密切相关。应在省级空间规划、市县“多规合一”试点的基础上，按照统筹协调的原则，提出相关法律立改废的具体建议。其中空间规划类法律主要涉及两个：《城乡规划法》规定了城乡规划的内容、制定、实施、修改、监督和法律责任；《土地管理法》规定了土地利用总体规划的内容、审批、编制、实施、修改等。资源类法律包括《森林法》《草原法》《矿产资源法》《渔业法》《水法》等。环境保护类法律包括《环境保护法》《环境影响评价法》《水土保持法》《防洪法》《海洋环境保护法》《防沙治沙法》等。探索我国空间规划内容和体系、规划编制和实施管理的相关事项。根据空间规划的立法思想，参考《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》《省级空间规划试点方案》等文件相关要求，充分吸取试点成果的经验，探索如下主题：一是在我国处于城市化和工业化发展中期阶段的资源环境难以为继、全球一体化趋势不断加强背景下，研究下一步空间规划的目标和内容。二是针对规划纵向层级不清，横向关系不明，整体目标不一致的问题，研究空间规划体系的重塑。三是与行政体制改革相协调，研究规划编制主体、程序及参与机制。四是调整行政主导下刚性实施措施为主的模式，探索刚性控制与弹性指导相结合、空间规划与相关规划相衔接、经济与社会手段做支撑的多元化手段。五是强化科技手段对规划监测、评估与修改的支撑作用，研究规划实施过程中的评估问题。（作者分别就读和供职于中国地质大学（北京）土地科学技术学院）荷兰是发达的市场经济国家，国土面积为4.19万平方公里，土地利用结构中农地占60%，水域占18%，建成区占12%。荷兰是全球仅次于美国的第二大农产品出口国、欧洲农业强国。同时在城市快速发展中仍然拥有优美的自然环境和生态空间，因此其空间规划享有国际声誉。分析荷兰空间规划体系的演变，对构建我国空间规划体系，实现生态文明体制改革目标具有借鉴意义。空间规划体系的演变空间规划体系通常由法律、行政区划和运行体系构成。荷兰国家空间规划运行体系与三级行政建制一致：国家和省级编制结构远景规划，属于战略性非法定规划；市级编制两层规划，上层是结构远景规划，一个市或几个市联合编制；下层是具有法律效力的土地利用规划，是土地用途管制的依据。总体看，空间规划体系的演变过程主要有3个阶段：源于住宅需求的空间规划体系雏形（1941年～1965年）。荷兰历经第一次技术革命引致的工业化和城市化、加上大型基础建设加速了城镇空间的集聚，导致城市中心住宅环境简陋，而富裕阶层搬迁至城市外围带来城市蔓延。因此，1901年制定了《住宅法》，提出了发展公共住宅与城市规划的框架。规定人口1万以上或过去5年中人口增加了20%及以上的城市需要编制城市发展规划，旨在规范私人的建设项目开发活动。到20世纪20年代，城市规划扩展到乡村领域。在此基础上，1941年成立重建与公共住房部国家规划局，开始尝试空间规划编制。1956年《空间规划法》草案送交国会，1965年正式生效实施，标志着荷兰空间规划迈入新阶段。集权主导的垂直型等级体系（1965年～2008年）。1965年的《空间规划法》奠定了荷兰规划体系制度基础。按照这一体系，中央政府编制了第2次~第5次国家空间政策，分别是1966年“组团式分散”理念的政策文件、1973年“新城式分散”理念的政策文件、1988年“紧凑城市”为理念的国家结构规划、1996年～2006年“城市网络”理念下，实现竞争力、活力、安全和保护为目标的国家规划战略。分权主导的平行型层级体系（2008年以来）。进入21世纪后，为适应欧盟一体化、全球经济竞争、气候变化等新形势，需要调整规划思路。荷兰对1965年以来《空间规划法》实施进行评估表明，规划存在过于被动、导向不清和法律效力不够等问题。为此，2008年通过了旨在简化程序、明确职责、权力下放的新《空间规划法》，2010年机构也调整为基础设施与环境部。在规划效力方面，国家、省和市编制空间远景规划取代国家的关键规划决策、省级区域规划和市级结构规划。空间规划政策及实施内容尽可能落实到市级规划，市级规划有法律效力，市政府可以设置相应的条例。在内容方面，国家编制《基础设施与空间规划愿景》，重点关注改善交通可达性等国家利益。省政府编制省级空间愿景，关注景观管理、城市化和保护绿色空间等省级利益。市政府编制具有法律效力的土地利用规划，规定建设区位、类型、规模以及可能的用途。规划的强制性内容包括有荷兰空间规划体系的演变及启示◎蔡玉梅高延利张丽佳-35-海外观察海外观察-34-OverseasOverseas关地区的规章制度、规划图表达的各种管制区的指示和解释。在层级关系上，国家放弃对市土地利用规划的审批权，各级规划具有独立的审批权，各层级规划之间呈现平行关系。但如果国家和省规划与市规划发生冲突，国家和省政府有权修改市土地利用规划，表明这种平行是一种有约束的平行。空间规划体系变化的特点类型：等级体系变为平行体系。1965年的《空间规划法》建立的3个层级规划层层推进，相互呼应，并具有层层控制的垂直型特点。而2008年的《空间规划法》使规划体系具有了平行性特点：国家、省份和市镇分别编制战略性的结构远景规划；国家放弃了审批市县规划的权力，省对市镇规划审批权力也局限在很小的范围内；只有在国家和省级的结构和愿景在市镇规划中得不到落实时，国家和省才可以对市镇土地利用规划进行局部修编。主题：综合集成变为区域经济。在1965年《空间规划法》背景下，荷兰更多地关注空间协调而非经济开发，且重点在于减少开发成本而非增值回报，市场化程度很低，规划体系复杂且效率有限。1988年～1991年，荷兰编制的第4次国家空间规划则由国内视角转向了欧洲乃至全球视角，重点关注竞争力的提升。2004年出台的《国家空间战略》主旨是“为发展创造空间”，提出了优先发展的6个“国家城市网络”和13个“经济核心区”及若干重点优先项目。2012年出台的《国家基础设施战略与空间规划》提出，荷兰2040年目标是“有竞争力、可达、宜居和安全”。理念：发展导向与公共服务之间的转换。与西欧多数国家相同，荷兰空间规划也源于“二战”重建带来的开发活动。1960年～1973年的3次空间规划均是为了满足人口增加和城市化发展的空间需求，促进均衡发展保障公共服务为主。上世纪90年代以后，区域经济成为空间政策的重点，第4次空间规划提出了“主港”“智港”和“绿港”等概念，旨在进一步强化荷兰作为欧洲交通物流枢纽的地位，让荷兰具有较强的市场竞争力。第5次空间规划的目标是强化荷兰的国际竞争地位、更强大的城市以及充满活力的乡村，保护并发展重要的国家与国际价值的空间、保证公共安全，均体现出发展导向的特点。但规划的实施带来了商业住宅和办公用房较高的空置率等问题。2008年的《空间规划法》采取分权的地方责任制思路，减少了规划对发展的直接控制。2012年出台《国家基础设施战略与空间规划》进一步分权，提出荷兰2028年的中期目标一是增强空间及经济基础设施以提升竞争力；二是改善和保护移动性及其所需空间，用户至上；三是保障安全和愉悦的生活环境，保护其中有价值和特色的自然文化遗产。总体上，空间规划回归到了为发展提供公共服务上来。空间规划体系建设的影响因素一元化非集权的政治体制结构孕育了空间规划体系的协商传统。荷兰在政体上既不同于英国，也不同于德国，“一元化非集权”在达成一致的框架内允许多数群体表达不同观点。从空间规划体系的纵向看，无论是早期的等级体系还是现代的平行体系，均以沟通和协商作为各层级规划沟通工具，具有合作与协商的特点。社会民主福利国家制度导致住房、基础设施与环境等构成空间规划主要内容。福利国家通过高税收和高福利来实现，政府不断增加对公共住房等社会保障的关注。起初，荷兰主要在旧城市中寻找建设区位，1960年～1970年，转而利用大量的住宅补贴创建新的城镇和增长中心。到上世纪80年和90年代，重点再次转向城市地区，直到1990年的一次国会咨询后，政府取消对公众住宅建设的补贴，住宅建设发展才变成非公共政策事务。1990年以来，环境政策或自然保护业部分地填补了空间规划中农业留下的空白，如建立国家生态网络。2000年以后，伴随全球化、信息化和网络化的发展，“网络城市”替代了自治的城市和城镇，交通运输在规划中日益重要。2010年，规划管理机构调整为基础设施与环境部。国家空间规划不断转变的内容一直体现福利国家的特点。高度城市化发展阶段使得当代规划更多重视环境导向的可持续性发展。荷兰1990年第4次空间规划时城市化水平达到70%，编制经济发展导向的第4次空间规划，建立了城市发展稳定时期的城市网络体系。2011年出台《国家基础设施与空间规划战略》时，城市化水平接近90%，城市化已经完成，城市区域政策被废除。国家战略明确了13个国家利益包括杰出企业的商业环境、能源网络和转型、管道网络、使用地下空间、坚固的铁路及公路和水路网、更好地利用现有网络容量、维护现有运输网络、提高环境质量、适应气候变化、保存独特的文化遗产、野生动物栖息地网络、军事点、认真透明的规划决策。2013年后的空间开发预算也被终止。中央政府更多关注基础设施和环境等国家利益。2016年出台的《规划和环境法》旨在统一和简化现行土地利用规划、环保、自然保护、文化和遗产保护、水管理、城乡重建和采矿等，增加自由裁量，促进规划现代化。因此，荷兰空间规划也表现出高度城市化国家的特点。借鉴与建议与行政管理体制改革协调，构建垂直型的空间规划体系。发达国家空间规划体系在结构上分为4种：自上而下指导或控制的垂直体系（如德国）、上下分权指导为主的平行体系（如荷兰）、空间规划与土地利用规划、城市规划“三规”并列的网络体系（如日本）、地方规划主导的自由体系（如美国）。就我国现状来看，应与当前“放管服”的行政体制改革相结合，以事权明晰为前提，变“多规并跑”下的自成一体为“多规合一”下的求同存异，合理确定纵向上不同层级以及横向上不同部门规划之间的权责关系，逐步建立协调高效的垂直型空间规划体系。适应全球经济一体化形势，建立区域经济型空间规划体系。改革开放以来，我国经济持续快速发展，2016年城市化水平为57.35%，第二产业增加值比重占国内生产总值的39.8%，处在城市化和工业化的中期阶段。因此，仍需秉承创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以资源环境承载能力为基础，以提升社会福祉、提高经济竞争力、保障国土安全等为目标，建立区域经济型空间规划体系，推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局。探索编制适宜性和多样化的空间规划模式。空间规划是空间视角下资源环境为基础，空间优化为路径、可持续发展为目标的综合性政策，而我国各省的自然条件和资源、文化传统、城市化水平、经济发展阶段等情况各异，因此省级空间规划编制中应在国家空间规划的统一框架下，立足地方特点，采取上下结合的方式，在实践中不断探索地区差异性的空间规划模式。（作者分别供职于中国土地勘测规划院和国土资源部土地整治中心）-35-海外观察海外观察-34-OverseasOverseas关地区的规章制度、规划图表达的各种管制区的指示和解释。在层级关系上，国家放弃对市土地利用规划的审批权，各级规划具有独立的审批权，各层级规划之间呈现平行关系。但如果国家和省规划与市规划发生冲突，国