残疾人社区服务问题与对策

残疾人社区服务：问题与对策李金红2012-7-2515:28:03来源：社会学视野网摘要：关爱残疾人是中华民族的传统美德。当一些发达国家残疾人服务已经进入到高水平的社区服务阶段时，我国残疾人社区服务仍处在以福利救济为主的初级阶段向专业划分阶段过渡的时期。与这一时期相应，我国残疾人社区服务存在着服务意识淡薄、服务能力较弱与服务体制不畅的问题。由此，培养残疾人社区服务意识、提高残疾人社区服务能力和创新残疾人社区管理体制也就成为值得思考的问题。关键词：残疾人社区服务政府社会1998年，当时党的总书记江泽民为介绍残疾人自强模范先进事迹一书《自强之歌》作序时写道：“自从有了人类，就有残疾人”；“残疾人是人类发展进程中不可避免要付出的一种社会代价”；“对待残疾人的态度，是社会文明进步的标志”；“正确对待残疾人，做好残疾人工作，是共产党人解放全人类宗旨的体现”。根据第二次全国残疾人抽样调查统计，我国大陆残疾人总数为8296万人，占全国总人口的6.34%。[1]对于大多数残疾人来说，其行动一般都不是很方便，这就需要其生活所在的社区给予特别的扶持和帮助，为其提供特别的服务。一、残疾人社区服务问题的提出关爱残疾人是中华民族的传统美德，但在新中国成立之前，残疾人服务主要是一种民间的慈善行为，或者是残疾人自己的帮会组织来承担。现代意义上的残疾人服务开始于新中国成立之后。新中国成立之初，党和政府就十分关心和重视残疾人工作，并建立了为残疾人提供服务的组织。最早的残疾人服务组织是1953年成立的盲人福利会和1956年成立的聋哑人福利会，后来合并为盲人聋哑人协会。与此同时，民政部门还兴办了各种福利工厂，把残疾人吸收到工厂里来。当时，残疾人服务主要是由其工作的单位和盲人聋哑人协会来提供。可惜好景不长，在“文化大革命”中，残疾人组织和一些福利工厂受到了很大的冲击。十一届三中全会以后，随着社会由温饱逐渐向小康过渡，国家对残疾人问题给予了相当的重视，恢复了盲人聋哑人协会的工作，成立了残疾人福利基金会，组织了全国残疾人抽样调查，组建了中国残疾人联合会，制定了《中国残疾人事业五年工作纲要》，通过了《残疾人保障法》。从中国残疾人事业的发展过程来看，中国残疾人服务的层面主要集中在民政部门和残疾人所在的单位。我国真正开始实行残疾人服务社区化是最近十多年的事情，开展残疾人社区服务与中国城市社区建设几乎是同步进行的。20世纪90年代中后期，中国开始了城市社区建设的改革。在社区建设过程中，为残疾人提供福利服务是社区工作的一项重要考核指标：一是要帮助安置有劳动能力的残疾人从事适合他们的工作，尽量使他们自食其力；二是要为残疾人创造无障碍的社区生活环境，并帮助他们解决日常生活中的困难；三是要帮助符合婚姻条件的未婚残疾青年建立幸福的家庭，等等。此外，还要通过发展社区卫生、社区文化，为残疾人提供康复服务和精神生活服务。进入21世纪后，残疾人社区服务又有了一些实质性的进展。这主要表现在两个方面，一是2003年，北京市委组织部编办和残联共同发布2003年1号文《关于进一步加强基层残联组织建设的意见》，受其影响，当前我国城市社区普遍建立了残疾人协会，居委会主任任会长；二是2004年召开了全国残疾人社区康复工作会议，重申了2002年提出的到2015年残疾人“人人享有康复服务”，受其影响，全国普遍开展了培育残疾人社区康复示范区活动，并建立了一批残疾人社区康复中心。当前，中国残疾人社区服务事业正在稳步向前发展。而且，也正是因为在社区层面上开展了残疾人的服务工作，残疾人的生活质量有了明显提高。不过，从中国残疾人社区服务的现状来看，中国残疾人社区服务至少还存在着三个问题：一是残疾人社区服务的主体主要是政府和社区居委会，其他社会组织和人员很少参与；二是残疾人社区服务的内容主要是生活保障，而很少注重残疾人的政治权益和社会权益保障；三是十分注重残疾人的生理康复，而忽视了残疾人的心里矫正。正是因为中国当前残疾人社区服务存在着上述问题，所以加强残疾人社区服务现状与发展的公共政策研究，不仅十分必要，而且具有重要的理论意义和实践意义。二、残疾人社区服务的研究进展从国内来看，对残疾人社区服务的最初探讨主要集中在民政部、卫生部、中国残联等组织颁布的文件和法律、会议发言以及开展的活动之中。文件和法律主要有《中国残疾人事业五年工作纲要》、《残疾人保障法》、《关于进一步加强基层残联组织建设的意见》、《关于进一步加强社区残疾人工作的意见》。有重大意义的会议发言主要是邓朴方同志在江西省残联负责干部大会上的讲话《自强不息，志在奉献》和原中国残联理事长郭建模的讲话《残疾人事业的发展与展望》等。有较大影响的活动主要有1987年和2006年的两次全国残疾人抽样调查，2004年召开的全国残疾人社区康复工作会议上提出的到2015年残疾人“人人享有康复服务”，民政部、卫生部和中国残联联合组织的2006年至2008年全国残疾人社区康复示范区培育活动等。民政部、卫生部、中国残联等针对当前中国残疾人社区服务所颁布的文件和法律、发表的会议讲话和开展的活动引领着中国残疾人社区服务的发展方向，具有很强的现实针对性。然而，这种国家层面的残疾人社区服务探讨由于过于注重制度的实用性，而忽视了制度的理论研究，其结果是缺乏理论支撑的制度往往只能治标，不能治本。制度的推行也主要是靠活动的方式，缺乏科学性和持久性。随着国家层面残疾人社区服务制度的陆续出台，一些地方政府部门或地方残疾人组织逐渐将这些制度付诸实践，并根据实践，进行了广泛的经验介绍与交流。关于残疾人社区服务的经验介绍与交流很多，在此不便一一列举，其中较有影响的主要有钟鸣山介绍的《服务残疾人是社区工作的一部分——苏州市沧浪区促进社区残疾人工作的基本经验》，金延祥、仇正良、朱传锟、陈夏尧等介绍的《坚持不懈地抓好残疾人的家庭康复——湖南省湘潭县残疾人社区康复工作和做法》，陈三定介绍的湖北经验《以社会化为导向，积极推进残疾人社区康复事业》，钟红日和丛培勇介绍的《点燃希望之火——乳山市农村残疾人社区康复工作纪实》，浙江省金华市康复中心赵晔光、汪土松介绍的《农村残疾人社区康复试点工作初探》，昆明市五华区人民政府副区长孟光寿介绍的《认真做好残疾人工作，构建社会主义和谐社会》等等。残疾人社区服务的经验介绍与交流的一个共同特点就是各地根据其残疾人社区服务的实际状况，采用纪实的手法加以描述，并配以相应的分析和评论。这种残疾人社区服务的经验介绍与交流具有强烈的社会示范性，其分析和评论也具有一定的理论价值，然而，这种纪实性的经验介绍只是对过程的一般描述，其分析和评论并不是真正意义上的理论分析和学术研究。随着残疾人社区服务经验介绍与交流的增多，一些较敏锐的政治学、社会学和行政学方面的学者开始意识到了残疾人社区服务的重要意义。于是，他们纷纷深入到社区进行调查，残疾人社区服务研究也进入到了学者的个案实证研究阶段，并取得了一定的成果。代表个案研究主要有李宗华等的《关于残疾人社区康复与社会支持状况的调查分析》、龚晓洁等的《庆余里社区残疾人社区康复工作的调查与分析》等。李宗华等人通过调研，认为残疾人社区服务需要党和政府、社区服务组织、营利性组织(如社区医院、企业)和志愿者的支持。龚晓洁等人也认为残疾人社区服务的支持系统包括党政组织、非政府组织、家庭、邻里、亲友和社会志愿者。学者的个案研究，立足于残疾人社区服务的现状，并对其进行学理上的梳理与分析，有着重大的现实意义和理论价值。不过，这些个案研究与其他个案研究一样存在着普适性的问题。几乎是在进行个案研究的同时，一些学者也对我国正在开展的残疾人社区服务作了一些宏观理论研究。在社会学方面，唐忠心著的《中国城市社区建设概论》和周沛著的《社区社会工作》关于残疾人社区服务问题的探讨具有一定的代表性。这两部著作都是在介绍社区服务时，介绍或论述了残疾人社区服务的起源、内容、途径、形式等方面的内容。在政治学方面，最近的成果较多，其中具有一定代表性的成果主要有：窦泽秀的《社区行政——社区发展的公共行政学视点》、张玉枝的《转型中的社区发展——政府与社会分析视角》、王振海主编的《社区政治论——人们身边悄悄进行的社会变革》、王邦佐等的《居委会与社区治理——城市居委会组织研究》等著作中对残疾人社区服务的一些研究。这几部著作一般都是以国家与社会的关系为视角，探讨政府在残疾人社区服务中的责任，以及社区治理中的善治问题。此外，最近还有相当一部分学者对残疾人社区康复进行了宏观理论上的研究，例如郭伟和的《残疾人社区康复状况与评价》、傅克礼的《“十五”期间我国残疾人社区康复发展原则初探》等。从现有宏观理论研究的成果来看，研究者主要对我国残疾人社区服务的现状进行分析，重点探讨的是残疾人社区服务的起源、内容、途径和形式。至于残疾人社区服务的模式与发展前景，学人们则很少关注。不过，其对残疾人社区服务现状的探讨，对本项研究也还是颇具启发意义的。对于残疾人社区服务的模式与发展前景，中国香港地区以及外国的政府部门和学者做了较多的研究。在残疾人社区服务的模式上，英国形成了社区照顾模式。主要是由政府出资兴办的具有综合性功能的社区活动中心开展残疾人、老年人和学龄前儿童的社区服务，中心的工作人员为政府雇员。对残疾人提供的服务有康复性训练、锻炼生活自理能力、参加简单的手工劳动等。德国残疾人社区服务模式是邻里之家。邻里之家是德国睦邻运动的直接产物，体现了德国社区工作的基本特色。邻里之家是自我经营、自我管理、自负盈亏的独立单位，但其活动得到政府的一定资助与监督。邻里之家为残疾人提供的服务主要有日常护理、家庭服务、推车、交谈和朗读等。瑞典的残疾人社区服务模式是非机构化护理。1961年瑞典政府通过了特殊服务法，要求将在护理中心居住的智力残疾人转移到家庭。取代护理中心的是法律规定的三种政府支持的住房形式：一是政府给予补贴在普通居住区集体居住；二是服务性居家方式；三是对私人住房加以改造，外加个人化处理。此外，美国的家庭服务、中国香港地区的日间活动中心等模式在全世界也有相当的影响。尽管各国在残疾人社区服务模式的研究上有所不同，但关于残疾人社区服务的发展却有着高度的一致性。国外学者一般认为残疾人社区服务的兴起是在二战结束之后。战争导致了大量伤残军人，为了解决伤残军人的问题，欧美一些国家开展了大规模的残疾人社区服务，帮助残疾人进行生理康复和心里矫正。20世纪60年代，西方又出现了一系列与残疾人教育和服务相关的新思想或概念，如“正常化”原则、“去机构化”运动、回归主流思潮等。在这股思潮的推动下，当前国外的残疾人社区服务正在向以家庭为中心的服务模式方向发展。例如，Heller等认为，无论是传统的院舍服务还是社区环境安置，残疾人士大多与父母分开居住，这是不利于残疾人身心发展的。类似于家庭的居住环境对于残疾人身心发展都有好处，家庭的参与被视为社区适应与社会参与成功的标志。三、现阶段我国残疾人社区服务的现状与不足残疾人社区服务的现状与其所处的阶段是密切相关的。从残疾人社区服务发展的一般历程来看，残疾人社区服务大体经过四个阶段：一是原生态阶段。残疾人按照“自然”的状态生存在社区，生存在家庭，社区和家庭有条件者便能享有一些照顾，反之则无。二是初级阶段。残疾人事业起步，初具规模的残疾人服务机构出现，投入和专业人员的不足是困扰机构运作与发展的重要因素。三是专业划分阶段。服务机构数量增多、专业分工细化、技术含量提高，残疾人社区服务从综合服务进化到比较普遍地提供专业服务。四是高水平的社区服务阶段。残疾人在社区里可以享受来自中枢机构的服务，残疾人社区服务的总体投入大于此前任何一个阶段。[2]那么，中国残疾人社区服务在当前处于一个什么阶段呢？这是一个颇值得研究的问题。在传统中国，残疾人服务是一种分散的民间行为，主要由家庭和社区给予一些必要的生活照顾，残疾人社区服务长期处于一种原生态阶段。新中国成立之后，与高度集中的计划经济体制相对应，党和政府开始介入残疾人服务，并几乎成为残疾人服务唯一的主体。在党和政府的领导下，一些专为残疾人新建的福利工厂得以开办，残疾人事业开始起步并进入初级阶段。2