独立学院转设为民办普通高校的实践

独立学院转设为民办普通高校的实践性思考独立学院是指实施本科以上学历教育的高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用国家非财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。根据教育部公布的最新名单，截至2009年4月14日，全国独立学院共有318所，在校生总数逾200万人，已经成为我国高等教育事业中一支不容忽视的力量。2008年2月29日，全国独立学院工作会议在北京召开。会议的主题是贯彻落实《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号，以下简称《办法》），促进独立学院健康发展。《办法》的出台是教育部深入贯彻落实党的十七大“鼓励和规范社会力量兴办教育”的要求和国务院第135次常务会议把高等教育发展重点放在提高办学质量上的决策部署，依法明确独立学院的法律地位，切实规范独立学院办学活动，提高独立学院办学质量，引导和促进独立学院健康发展的一项重要举措。教育部部长周济在讲话中指出，新形势下，独立学院的主要任务不是增加学院数量和扩大办学规模，而是稳定规模、规范管理和提高质量。这意味着独立学院的发展进入了一个新阶段。一、独立学院“转设”问题的提出（一）教育部规范管理的宏观导向教育部对独立学院的态度，从出台《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发〔2003〕8号，以下简称《若干意见》）时的“积极支持、规范管理”，变成了“稳定规模、规范管理、提高质量”。其中一以贯之的是“规范管理”，说明教育部在对独立学院的管理方面一直不够规范。《办法》就是教育部规范对独立学院管理的宣言书，涉及到独立学院设立、组织活动、管理监督、变更终止、法律责任的方方面面。在《办法》的“附则”中，明确要求此前设立的独立学院以5年为限，按照《办法》的规定进行调整，充实办学条件，完成有关工作。基本符合要求的独立学院，提出考察验收申请，经省级教育行政部门审核后报教育部组织考察验收。教育部对独立学院考察验收的目的何在？学界众说纷纭、莫衷一是。事实上，《办法》中关于“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业”这一属性上的界定，已经表明考察验收的真实目的是区分现有独立学院的性质，“公”、“民”分开，非黑即白，要么转成民办高校，要么回归母体学校。这在2008年3月5日教育部发展规划司、政策研究与法制建设司联合下发的全国独立学院工作会议参阅材料《关于〈独立学院设置与管理办法〉的工作说明》的最后一部分有明确的说法：“积极做好现有独立学院的规范和办学许可证的发放工作。考虑到独立学院的复杂性和实际情况，国家对已设独立学院给予了五年的过渡期，并明确了相关政策：（1）基本符合《办法》要求的，由省级教育行政部门向教育部提出考察验收申请，教育部组织考察验收，并对考察验收合格的独立学院核发办学许可证。（2）符合普通本科高等学校设置标准的，可申请转设民办高等学校，颁发民办教育办学许可证。（3）既不申请考察验收，也不申请转设民办高等学校的，可继续教育教学活动，但必须按照《办法》的要求，规范体制机制，充实办学条件，在保证教育质量的前提下，有序地做好报请验收或申请转设工作，过渡期结束后，严格按照《办法》的要求办理。”这里把考察验收、转成民办、维持现状三种情况并列，通俗地讲，就是要么回归母体，要么转成民办，要么自生自灭。在教育部办公厅2009年2月1日下发的《关于编报省级〈独立学院五年过渡期工作方案〉的通知》（教发厅函〔2009〕15号）中有更为明确的提法：“区分以下不同情况，逐校、分类明确工作意见和《办法》施行之日起五年内的进度。（1）各项要求均达标，拟报请教育部考察验收的。（2）待理顺体制机制，充实办学条件后再报请教育部考察验收的。（3）拟转设民办普通本科高校或民办其他层次学校的。（4）拟终止、合并或并入公办普通高校、民办学校的。（5）在既不扩大本地区现有独立学院数量、又符合本地区高等学校设置规划的前提下，拟新设的。”这里的五条，包含了八种情况——考察验收、暂缓验收、转成民本、转成民专、终止办学、数校合并、并入公办、新设学院。实际上对于已设独立学院来说还是那不变的三种选择。新设独立学院是按照《办法》规定的标准设置的，根本不存在五年过渡期的问题，在此无需讨论。（二）独立学院“转设”的政策依据和成功范例政策导向似乎已经很是明了，对于民营成分占主体的独立学院来说，转设为民办普通高校是唯一正确的选择。其实，最早提出独立学院“转设”的文件是《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》（教发〔2006〕17号，以下简称《意见》）。《意见》明确规定，“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校。”根据上述文件精神，独立学院转设为民办普通高校已经有了成功的范例。2008年10月，首批5所申报转设为民办普通高校的独立学院有4所获得教育部批准：东北大学东软信息学院转设为大连东软信息学院；沈阳师范大学渤海学院转设为辽宁财贸学院；吉林艺术学院动画学院转设为吉林动画学院；哈尔滨商业大学德强商务学院转设为哈尔滨德强商务学院。首批“转设”的独立学院集中出现在东北地区并不是偶然的，这与东北地区独立学院大多是民营成分占主体有关。相对于江浙一代“试办”较早的独立学院来说，办学的软硬件条件也许存在差距，但是有两点是毫无疑问的，一是达到了本科院校的设置标准，二是符合民办高校的设置条件。可以认为，独立学院“转设”是国家的政策导向，是政府大力提倡和积极鼓励的。但是民营成分占主体的独立学院何时申报“转设”、能否成功“转设”并不以学院的意志为转移，而取决于自身的办学条件达标情况和各省（直辖市、自治区）教育行政部门的高等学校设置规划情况。二、民办普通本科高校的设置标准（附支撑材料要求）与《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》配套的《普通本科学校设置暂行规定》（教发〔2006〕18号，以下简称《规定》）对各项设置标准有明确要求，而且多数指标明显高于《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》（教发〔2004〕2号）的合格要求。（一）层次与规模《规定》要求，普通本科学校主要实施本科及本科以上教育；称为学院的，全日制在校生规模应在5000人以上；经教育部批准的艺、体等特殊科类院校，办学规模可不受此限。根据《2007年全国教育事业发展统计公报》，独立学院的校均规模达到了5800人以上，可以认为，绝大部分独立学院在办学规模上是符合要求的。在办学层次方面，还有部分独立学院存在专科层次，不符合国家对独立学院的人才培养层次定位，因此需要进行调整。（支撑材料中应包含《现有分年级、分专业在校学生统计表》）（二）学科与专业《规定》要求，称为学院的，在人文（文、史、哲）、社科（经、法、教）、理、工、农、医、管等学科门类中应拥有1个以上学科门类作为主要学科，并能覆盖该学科门类3个以上的专业。以校均规模5800人来看，各独立学院达到上述要求应该并不困难。据《2007中国民办高校评价研究报告》的数据，我国独立学院开设本科专业数为5570个，校均专业17.5个，覆盖了绝大多数的学科门类，工、管、文是开设最多的3个学科门类，专业数约占独立学院全部专业的3∕4。据此分析，在学科专业设置方面，应该基本符合要求。存在的问题主要是，专业设置与母体学校“雷同”或同类院校“扎堆”设置。此外，专业数量多寡不均的现象也比较严重，最多的院校本科专业数有50多个，少的不足10个。专业数过少难以支撑相应的办学规模，不利于学院的健康、持续发展。（支撑材料中应包含《现有学科专业设置情况表》）（三）师资队伍1.数量方面。《规定》要求，普通本科学校应具有较强的教学科研力量，专任教师总数应使生师比不高于18︰1；兼任教师人数应当不超过本校专任教师总数的1∕4。首先要明确，何谓专任教师？与学校签订了劳动合同并承担教学或科研任务的具备教师专业技术职务的人员。独立学院产生的背景就是依托母体高校优质的教育资源，除了学校名称、知识产权以外，很重要的就是管理资源和教育教学资源，当然包括师资队伍在内。虽然《规定》不是专为独立学院“转设”而制定，但是必须立足于独立学院师资队伍的现状。独立建制的民办高校师资队伍的最大问题就是结构不合理，老的老，小的小，老的有经验没精力，小的有活力没资历。独立学院正是得益于机制上的创新，实现了公办教育资源与民间资本的结合，才得以在短时间内迅速发展起来。因此，独立学院的专任教师应该包括聘任的大学毕业生、高校退休教师、高校在职教师，以及公司或企业中的“双师型”教师。在独立学院，不应存在兼任教师的说法。因为《规定》中的所谓“专任”、“兼任”之别，主要是指公办高校。文件起草者意图规范的客体并非民办高校（独立学院）。退一步讲，公办高校都允许教师去其他院校“兼任”，何况在诞生时国家曾经“积极支持”过的独立学院呢？如果非要分清楚“专任”与“兼任”，对于独立学院来说，恐怕只能像已告“流产”的《普通高等学校独立学院教育工作合格评估指标体系（第七稿）》中那样规定个“聘期在一年（或两年）以内”的时限了。首批“转设”的4所院校的成功范例已经雄辩地证明了以上推断的合理性。2.结构方面。《规定》要求，专任教师中具有研究生学位和具有高级职称的教师比例均应达到30%以上，以及正教授至少10人、各门公共必修课和专业基础必修课副高级以上至少2人、各门专业必修课副高级以上至少1人、每个专业正高级至少1人等细化的标准。这里也存在个概念的问题，就是关于课程的类别划分。国家精品课程建设把课程类别分为公共课、基础课、专业基础课和专业课。公共课是指任何专业或部分同类专业的学生都必须学习的课程；基础课是指某一专业中学生要学习的基本理论、基础知识和基本技能的课程；专业基础课是指同专业知识、技能直接联系的基本课程；专业课是指同专业基础课有直接联系的专业课程，包括专业理论和专业技术课。《规定》中提到了三个类别：公共课、专业基础课和专业课，而且都嵌入了“必修”作为限定。必修课是指某一专业必须学习掌握的课程，是保证培养专门人才的根本，加入“必修”二字并不影响概念的表达，是与选修课（限选）相对而言的。基础课可以理解为学科基础课，在《规定》中没有被提及。概念明确之后，我们可以知道这个标准并不算高，但是比较细。在满足生师比达到专任教师数量的前提下，具有双重身份的专任教师是可以分别计入学位和职称结构比例的。因此说来，“两个30%”的标准不难达到，可是细化到每一个专业、每一门课程就不那么容易了。（支撑材料中应包含《现有专任教师中副高级以上职称人员名单》、《现有教师中硕士以上学位人员名单》、《公共必修课程师资配备情况表》、《各专业基础必修课和专业必修课师资配备情况表》）（四）教学科研水平《规定》要求，普通本科学校应具有较强的教学力量和较高的教学水平和科学研究水平。在教育部组织的教学水平评估中，评估结论应达到“良好”以上。众所周知，教育部拟在2007年开始启动对独立学院的教育工作合格评估，但是被一再搁浅，最后不了了之。据称，《办法》施行之后，于2008年6月曾经起草了一个《独立学院教学工作专项评估方案（第八稿）》，基于《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》和《普通高等学校独立学院教育工作合格评估指标体系（第七稿）》，但是时至今日，已近一年，泥牛入海，杳无消息。因此，没有什么可以参照的标准，教育部虽然在2004年12月到2005年2月期间对全国249所独立学院的办学条件和教学工作进行过专项检查（获得较好评价的有100所左右，其余多数为合格，少数为较差），但是，此次检查的重点在于基本办学条件和招生情况，对教学科研不过是走走过场而已。而且时过境迁，当年的结论难以作为今日的评判标尺。（支撑材料中应包含《教师主要论文、著作发表情况及科研项目一览表》、《学生获国家、省、市级奖励情况一览表》）（五）基础设施1.土地。《规定》要求，普通本科学校生均占地面积应达到60平方米以上。学校建校初期的校园占地面积应达到500亩以上。按5000名全日制在校生的最小规模，占地面积应为30万平方米（约450亩）。除校园占地面积外，还有两个“建校初期”标准——校舍建筑面积不低于15万平