中国农村的民间组织与治理的变迁

中国农村的民间组织与治理的变迁俞可平一、引言改革开放以来，中国农村最大的变化从经济体制上说就是以现行的承包责任制替代原来的人民公社体制。从政治体制上说，就是各种民间组织开始出现，并且逐步推行建立在民间组织基础之上的村民自治制度。从农村开始逐步推行经济和政治体制的改革，体现了邓小平的改革策略：“中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来”。不仅如此，“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”。确实，中国的问题主要是农村问题，因为中国12亿多人口中有8亿多是农民。从民间组织的角度来看，情况也是这样。中国目前共有2135个县,乡镇单位44689个,行政村约74万个。90年代以后,县以下的乡镇和村普遍发展起了众多的民间组织。保守地估计,全国已经登记和未经登记的乡村两级的民间组织至少在300万个以上，占全国民间组织总数的三分之二以上。显而易见，不研究农村的民间组织与治理，就很难了解整个中国的民间组织与治理状况。本项研究之所以把福建省漳浦县长桥镇东升村作为个案，研究农村民间组织的发展及其对农村治理变迁的影响，主要是因为无论从经济文化发展水平，还是从社会政治结构来看，它都处于全国中间偏上的水平从而具有较大的典型意义和前瞩意义。东升村所在的漳浦县隶属福建省漳州市，是国务院批准的第一批对外开放沿海县份，地处厦门、汕头两个经济特区之间，东临台湾海峡，南望汕头，北接漳州、厦门。全县现有20个乡镇和11个农林盐茶场,总人口79万,土地面积1981平方公里,耕地面积53万亩,山地面积164万亩,海涂面积93.2万亩。1997年全县国民生产总值40.6亿元,工农业总产值99.5亿元,工业总产值77.72亿元,农业总产值21.82亿元,财政收入2.16亿元,城镇居民年人均收入5096元,农民年人均纯收入2920元,接近1998年全国农村居民的年人均收入2160元。东升村位于漳浦县西北部的长桥镇。解放前叫溪沿村，确切的历史已无从查考，但作为村主要建筑的土楼－－“诒园楼”已有三百多年历史，历史上的大部分时间中，全村人主要居住在“诒园楼”。该楼共有三十多间（套）房屋，一般都是一间一户。解放后人口增多，才逐渐向外扩展。全村现有人口1156人,家庭265户。外来人口约100多人,主要是雇工,来自北方和邻县。本村绝大多数人都同姓黄,只有2-3户非黄姓。黄姓族共有7个支脉(当地称7房),其中第三房已经离开本村。现在第四房和第一房最多,特别是第四房,势力最大,有400多人。共有山地2.3万亩,耕地1450亩。东升村在漳浦县属于先进村，其村民生活水平和社会综合发展水平都处于漳浦县的前列。1998年村总产值8000多万元。五年前全村人均收入3500元,1998年达到4290元,是全县农民当年人均收入的1.45倍,接近全国农民人均年收入的2倍。人均住房面积80多平方米,5年前约50平方米。村民的主要经济来源是果树，全村共有家庭林果场300多个，平均每户1个以上。除了较高的经济发展水平外，东升村在其他许多方面也走在邻村的前面。例如，计划生育率达到100%,电话普及率达到98%,重大刑事发案率为0%,学龄儿童入学率100%,电视入户率100%等。东升村因此而获得过许多荣誉，其中主要的有：1)福建省委省政府授予的“文明单位”(1987年4月和1995年12月);2)省政府授予的“福建省计划生育先进集体”;3)漳浦县政府办公室和邮电局授予的“电话明星村”(1997年11月);4)全国绿化委员会授予的“全国造林绿化千佳村”(1998年);5)福建省委省政府授予的“明星村”(1991年);6)漳州市委授予的“先进基层党组织”(1997年7月);7)福建省委授予的“先进基层党组织”(1997年7月);8)漳浦县委县政府授予的“村级建设达标村”;9)福建省委省政府授予的“文明村”(1998年2月)。二、中国农村民间组织的发展历程中国农村的民间社会有悠久的历史。从秦统一中国直到最后一个封建王朝清朝崩溃的2000多年时间中,除了元朝等少数时期外,中央政府一般不在村一级设置政府的行政管理机关,农村的治理主要依靠以乡绅为主体的农村民间组织实现。清王朝覆灭后,国民党政府第一次在农村设立了村公所,作为基层政府的派出性行政管理机构。但农村中的民间组织并未完全消失,诸如庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会、民团、各种名目的互助基金会等在大多数农村中依然存在，并继续发挥重要的影响。1949年中国共产党执掌政权后，在经济上推行建立在集体所有制和命令经济之上的人民公社制度，在政治上实行以党的一元化领导为核心内容的中央集权管理体制。在每一个农村几乎都建立起中共党的支部，作为农村的行政权力核心，与生产大队一道履行对农村的政治和经济管理。直到80年代以前,传统的农村民间组织如庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会等相继被当作封建残余或反动势力被消除。代之而起的一些新农村组织，如农会、妇女联合会、共青团、农业合作社、互助组、生产队等，事实上是党支部的执行机构和中央政府规定的农村组织，带有极大的强制性，不管农民是否愿意，一般都必须加入相应的组织。农民自发成立的任何其他组织都不允许存在，一经发现立即取缔。所以，从1949年到1980年的近40年时间中，严格地说，在中国农村没有任何自愿、自主意义上的民间组织。1978年中国在邓小平领导下进行了重大的经济和政治改革。改革首先从农村开始，农民的家庭联产承包制取代了原来的人民公社，家庭的私营经济开始发展起来。这种新的经济体制使农民拥有了自主支配自己的土地、劳动力和经营的自由，从而极大地释放了农民的生产积极性，提高了农民的生活水平。1978年至1998年,农村居民家庭人均收入由133.6元提高到2160元,扣除物价因素,实际增长3.5倍,年平均增长率超过8%。人民公社解体和家庭承包制的实行，不仅使农村的经济生活，而且使整个农村的社会政治生活也发生了翻天覆地的变化。其中之一便是农村的民间组织又开始慢慢复苏和生长。1978年中国实行市场经济导向的改革后，农村民间组织的发展大体经过了两个阶段。第一阶段是1978年到1992年,在这一阶段中，一些重要的农村民间组织开始恢复或产生。如村民委员会、庙会、计划生育会、治保会、标会（一种私人合作基金会）等。根据东升村的情况，这一阶段的农村民间组织有三个特点。其一，民间组织的发展速度十分迅速，东升村现有民间组织绝大多数是这一阶段成长起来的；其二，管理相当混乱，各个组织的内部管理和政府对它们的外部管理基本上都处于无章可依的状态；其三，党支部对各种民间组织拥有绝对的领导权，特别是作为农民自治机构的村民委员会事实上是党支部的执行机构。第二阶段是1992年至今。这一阶段的主要特点是农村民间组织的自主性大大增强，特别是诸如村民委员会和老年协会这些至关重要的村民组织，开始成为村务管理的主体和影响村民生活的主要因素。在这一阶段中，各级政府相继制定和颁布了新的管理法规，如中央政府的《村民委员会组织法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》，福建省制定的《村民委员会选举工作细则》、《计划生育协会章程》，以及东升村村民代表会议制定的《村规民约》等，民间组织的内部管理和外部管理都明显比以前更加规范。东升村现有各种民间组织18个，它们是：村民委员会、团支部、妇代会、老年协会、果树研究会、治保会、计划生育协会、调解会、经济合作社、人口学校、老年学校、民兵营、村民小组、村民代表会议、庙会、能人会、村务公开民主管理工作小组、村民理财小组等。所有成年村民，几乎全部都参加了一个或多个民间组织。我们可以根据不同的分类标准,将它们分为这样几类。从其主要职能看，可以将它们分为权力组织和服务组织两类，村民委员会、计生协会、老年协会、村民代表会议等属于权力组织，扮演着管理村民生活的权威角色；治保会、果树研究会、调解会、经济合作社等属于服务性组织。共青团、妇联、人口学校、民兵营等属于附属性组织，主要附属于党支部。从其活动形式看，可以将它们分为长期的和临时的两类，象庙会、能人会、人口学校、老年学校、村民代表会议、村民理财小组、村务公开民主管理工作小组等是临时性的民间组织，其他的则是相对稳定的长期性组织。东升村的民间组织与城市的一般民间组织相比，还具有两个显著的特征。首先,所有这些民间组织几乎都未履行国家民间组织管理机构的法律登记手续，但它们都是合法的。其合法性来源主要是:1)国家的法律，如《村民委员会组织法》、《县级以下人民代表大会代表选举法》;2)地方党政机关的有关规定,如省政府的《计划生育条例》等;3)当地党政领导部门的默许，东升村的所有民间组织都为长桥镇政府所认可，其中相当一部分本身就是根据镇委和镇政府的统一要求而设立的。其次，一些传统存在的组织其影响和地位日益衰落，如共青团、妇联、民兵营等的影响大大不如以前，现在连正常的活动都很少了；相反，一些新恢复或产生的组织却变得强而有力，如老年协会、经济合作社等。三、农村民间组织的描述东升村的民间组织在很大程度上反映了目前中国南部农村民间组织的一般状况，鉴于目前尚未有文献专门对此进行过介绍和研究，我们有必要在这一部分中依次对它们作一简单的扫描。1)村民委员会（简称村委会）。村委会是目前中国农村中最重要的民间组织，在许多地方它事实已经或者正在取代原先的党支部而成为农村中最具权威的管理机构。按照村民委员会组织法（试行）的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会不对所在地区的人民政府负责，而向本村的村民会议负责并报告工作。东升村的村委会成立于1988年,共由5人组成。主任（又叫村长）1人,副主任（副村长）2人,妇女委员和民兵委员各1人,所有村委会成员都是中共党员。像全国大多数农村的情况一样,村长照例兼任村党支部副书记。东升村村委员会成员由村民直接选举产生,但没有像有些经济发达地区那样推行“海选”，候选人由村党支部和村民推荐，经过村民代表会议通过后，再由全体村民无记名投票产生。从调查中我们发现，该村委会的候选人和正式选举产生的成员基本上体现了党支部的意志,能较好地贯彻村党支部的政策。东升村村委会的主要职责是：组织和领导村民发展经济，主要体现为村干部带头承包山地，种植果树；积极为该村的生产提供服务和协调工作，如成立经济合作社和果树研究会，为广大果农提高果树产量和外销果品提供服务；维护村集体经济组织和村民、承包经营户、联户和外来商人的合法权利和利益；管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，带动村民开展多种形式的精神文明活动等等。像其他地方一样，东升村的村委会成员也不脱离生产，但根据需要经常要开会和处理村务，所以，每个委员每年都要花不少时间在村公共事务上。政府对村委会没有经费补贴，村委会的活动经费及其成员的经济补偿由村公共财政支付。东升村拥有较强的村集体经济，村财政毋需向农民摊派。村公共财政主要来自土地发包所得、管理费及外商场地租金。根据东升村现行的规定，村长与党支部书记相同每月补贴150元,副村长每月120元,委员每月100元。2)老年协会（又称老人协会）。老年协会是近年来在中国城市和乡村迅速发展起来的一个民间组织，起初主要是城市的退休干部和职工的群众组织，后来逐渐在广大的农村也建立起老人组织。但在中国南方如福建和江西的一些地方，农村的老年协会具有特殊的意义，它通常成为农村中的长老组织，甚至成为传统意义上的宗族组织。在传统文化影响浓厚的农村中，老年协会即使没有成为传统的长老组织或宗族组织，它往往也具有特殊的地位，东升村的老年协会就是这样。东升村老年协会的会员资格只有一个，即本村的老年村民。按照中国流行的老年标准，东升村的老年协会由男60岁女55岁以上的老人参加,共有132人。老年协会的