中国的环境监管与治理_理念_承诺_能力和赋权_李万新

102　　20085　　＊李万新,香港城市大学公共及社会行政学系、清华大学深圳研究生院,讲师。本研究得到了清华大学产业发展与环境治理研究中心(“中国环境监管”项目)、中国国家自然科学基金(项目编号40771078)的资助。文中的观点和结论仅用于学术探讨,如有任何疏忽或错误,一概由作者本人负责。中国的环境监管与治理———理念、承诺、能力和赋权李万新＊　　【　】环境治理指地方、国家、地区和全球的政府、公民社会组织、跨国机构通过正式或者非正式的制度去应对人类面临的环境和可持续发展的挑战。本文以理念、承诺、能力、赋权为线索,首先分析自由市场面对环境问题之无力并阐述政府干预背后的理念及干预到何种程度的实证分析方法。其次介绍了三大类环境治理的政策工具:直接监管、激励机制、自我监管,并指出各自的优势及局限性。然后,聚焦中国,报告政府建立环境监管体系和制定环保政策而做出的纸面上的承诺,探讨地方政府开展环保工作的能力,并考察公众的环保意识和环境行为以及环境决策对公众参与逐渐开放并赋权的制度变迁。最后,本文指出了未来环境监管与治理的研究和实践可以探索哪些问题。【】环境治理　政策工具　中国【】D669.3　　【】A、　　2070,,。、◇20085103　　,、、、。1985《》,1987《》、1992,《》、、。,。。、。,。?,4:———;———、;———;———,。,。,,———。,、,。,,、(:、、),。,。◇104　　20085、《》,:、、(Merriam-Webster'sCollegiateDictionary,2005)。,。:、,。,。。。,“”(“”)(Kaufmanetal.,1999)。,·(DanielKaufman)。:(1)、;(2);(3)(Olson,1982;North,1983;Borneretal.,2004)。,,、。,/,。·(LamontHempel)。1996《:》,、、(Hempel,1996)。,,◇20085105　　。、、。,。,。,。,,(Adeel,2003)。———、、———:、,。,,。、、。,。?“”;、,。()。()1.市场失灵,,,◇106　　20085。,。,。,。,(),·“”,(Coase,1960;Dahlman,1979;Hempel,1996;Esty,1999;PortneyStavins,2000;Adeel,2003)。,、、、,。:,。(PortneyDower,1990)。,,()。,。,,“”“”(Olson,1965;Esty,2004;Portney,2000;PortneyStavins,2000;Durantetal.,2004)。,,。,(Durantetal.,2004)。,,,。2.集体行为面临的两难处境·(GarrettHardin)《》◇20085107　　(CarraroLévüque,1999)。(Hardin,1968)。,:如果鱼的产权明晰而且可执行,鱼的所有者就会有激励按照可持续经营的方式来管理渔业资源以长期保持最优的生产率。类似地,如果那些因空气污染而患呼吸道疾病的人们能够找出污染源,衡量其给他们造成的危害,并与污染者就如何赔偿进行谈判,那么市场失灵就不复存在了。污染者将会将污染排放量控制在最佳水平上。污染的受害者将会为他们所受的损失得到足额赔偿。(Esty,2004:1505),,,。,,(,1991;Bell,2003;Economy,2004a;SinkuleOrtolano,1995;MaOrtolano,2000;Morgensternetal.,2002;Adeel,2003;Morgensternetal.,2004)。,,,(Olson,1965;Borcherding,1978)。,,。(),,,。◇108　　20085,:、;、,。1.环境决策中的交易成本(),:、、。·,。,、(Williamson,1975,1986,1996;WilliamsonMasten,1999)。,、。,()(CarraroLévüque,1999;Esty,1999,2004)。,,,。:(1);(2);(3)();(4);(5);(6)/;(7)(),()();(8);(9)(Esty,1999)。,。,、、,。2.成本和收益,———,,———◇20085109　　。,(Olson,1976;Stone,2002)。,,,、、。-,(Cropperetal.,1991,1992;Portney,1994;DaviesMazurek,1998;Hahn,1998;Esty,1999;PortneyStavins,2000;Durantetal.,2004;Esty,2004)。,,。,(、),,,。,。、,。、、、。。。,(Stigler,1970;Becker,1983;Keohaneetal.,1997;OatesPortney,2001;Stavins,2004)。()、◇110　　20085。,,,。,,,,,(Keohaneetal.,1997;SchneiderVolkert,1999;OatesPortney,2001)。。,:(1),;(2),;(3)———,(Olson,1965;Buchananetal.,1980;Keohaneetal.,1997;Esty,1999;PortneyStavins,2000;Tullock,2005)。。,:;;(1)。:;、、;。()。,。,。,(DaviesMazurek,1998;CarraroLévüque,1999;PortneyStavins,2000;Durantetal.,2004)。◇20085111　　1　,//　　　　　　　　,　　　　///()///—()1.基于市场的工具,。,,。,,(Stavins,2003)。,,(Stavins,2003)。2.基于信息的工具1984123,,。,252000,10。(Graham,2002)。◇112　　20085。、①,。,。,,;,。,“”(Tietenberg,1998)。、、(LaPlanteLanoie,1994;KonarCohen,1997;TietenbergWheeler,1998;Afsahetal.,2000;Dasguptaetal.,2001;Adeel,2003;Dasguptaetal.,2004;Durantetal.,2004;Wangetal.,2004)。,。、◇①美国于1986年颁布了《紧急规划及社区知权法》.42U.S.C.§§11001-11050,ELRStat.EPCRA§§301-330.1992年的《里约宣言》原则18指出:“每个公民都应当具有获取相关环境信息的合适渠道,都有机会参与到政策制定的过程,国家应通过广泛地散布相关环境信息来培养公众的环境意识和参与意愿”。《关于环境与发展的里约宣言》UNCED,U.N.Doc.A/CONF.151/5/Rev.1,31I.L.M.874(1992).《阿尔胡斯公约》也有关于公众信息传播的规定。《联合国欧洲经济委员会关于获取信息规定》、《公众参与决策过程法》和《在环境事务中获得正义》等都于1998年6月25日在丹麦阿尔胡斯被采纳(于2001年10月30日正式生效),ECE/CEP/43.它为公共管理部门搜集环境信息的约束协议提供了基础,同时也确保了公众可以获取信息。CouncilDirective2003/4/EConPublicAccesstoEnvironmentalInformation,2003O.J.(L41)26.20085113　　、(),,。,,:(1);(2);(3)、,。(),,(GunninghamRees,1997;KingLenox,2000;Eisner,2004)。,。,(EMS)、(ISO),33/50,。,,(CarraroLévüque,1999)。,()()。,(GunninghamRees,1997)。、,。,。,,(GunninghamRees,1997;FriendsoftheEarth,2002;Eisner,2004;Sulllivan,2005)。◇114　　20085、,,。,、、。。,1972,2070。30,,《》①。。。,———,———,、。,,()(1)。,,,、,(2)。。,(1)。,,,。◇①1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法》试行本,迨至1989年颁布了修订本。20085115　　,。,,、,,;,。1　():,,(Jahiel,1997;Palmer,1998;Li,2001;Economy,2004a)。(Testimony),·(ElizabethEconomy):“()”(2004b)。◇116　　20085,,。、、①。2000,2016(Economy,2004a)。,②。7,3/4,1/4,1/3(Economy,2004a)。,8%③。,———16%,24%。0.106,0.25,(,2001:117-130)。。46%,770;◇①②③为了应对严重的环境污染和自然资源的缺乏,国家环保总局(2008年3月已升格为环保部,以下同)和国家计划委员会联合发布了《1991年-2000年中国环境规划》。这一规划强调了那些国家官员关注特别重大环境问题。与污染有关的头三大环境问题:水污染、空气污染和有害废物。第二组三个问题涉及自然资源的保护:水、土地、森林和草原。最后部分的着眼点是中国生态体系的平衡和完整(MaOrtolano,2000)。中国每年大约有超过300000人过早死亡,该数字占所有发展中国家总量的40%———是有大致相同人口的南亚地区的2倍。这一健康方面的损失每年导致约4%GDP的经济损失,估计是印度的两倍,而比发展中世界主要工业经济体则要高得多(Boltetal.,2001)。“世界银行宣布中国每年环境污染和恶化的成本相当于其GDP的8-12%。”(Economy,2004a:2)。雷鸣(2001:297-306)指出1995年的GDP损失为3.7%。20085117　　2300,1/4。13。6000。2030,22001700,。,12004000。、,(WorldBank,2000;Mulcahy,2003)。70%①。,。,,。2020,,11000,60%(Economy,2004a)。,199020001.86%,5%②。2000221,27,(WorldBank,2000)。,,200470%,,4753.6%③。,。◇①②③工业污染的排放量占有机废水污染(化学需氧量)的43%,占二氧化硫的81%,烟尘(悬浮颗粒物中的一种主要成分)的79%。参见《中国环境保护行政》、《2002年环境年度报告》。这些计算结果来源于中国国家统计局《中国统计年鉴-2004》,具体参见。这些计算结果来源于《中国环境行政》,《2004年中国环境年度报告》(以下简称《2004年年度报告》)。参见中国国家环保局发布的《中国的城市环境保护》,国家环境保护部网:(最后访问于2006年5月16日)。118　　200852070,1972,。30,,;、;、(Jahiel,1998;Palmer,1998;Morgensternetal.,2004;Economy,2004a;Wangetal.,2004)。()。《》①。1979《()》。,22,40,500600,、()。,1000(Li,2005;FerrisZhang,2003)。22,5(、、、);12(、、、、、、);2();2,(Li,2001)。◇①1978年颁布的《中华人民共和国宪法》第11条指出:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”1982年颁布的《中华人民共和国宪法