事业单位法人治理结构研究1

事业单位法人治理结构研究陕西省铜川市事业单位登记管理局贺亚民[内容摘要]事业单位法人是我国《民法通则》确定的重要法人组织类别。建立和完善事业单位法人治理结构是建立现代事业单位法人制度的核心内容。建立事业单位法人治理结构是实现法人本质的要求，是推行依法治理的需要，是推进事业单位改革的需要。事业单位法人治理结构受政治、经济文化等多方面因素影响，是法人治理结构一般原理与事业单位特殊性的统一，既要符合关于法人治理结构的一般要求，也要符合事业单位自身发展规律的要求。由于事业单位法人制度建立起步较晚，关于事业单位法人制度方面立法体系不完善，立法内容过于简略，特别是关于法人治理结构的具体规定缺失，另外事业单位法人权力没有落实到位，事业单位法人规模偏小，内在动力不足，产权制度僵化，缺乏有效绩效考核制度，事业单位设置和业务活动受行政区域限制。鉴于以上原因造成事业单位法人基本上没有建立真正意义上的法人治理结构，在法人治理方面存在着决策机能不健全等多方面问题，严重影响和制约了事业单位的发展，可以说目前事业单位存在的大部分问题都能在其法人治理结构方面找到根源，科学合理的事业单位法人治理结构目标模式应充分体现法人本质要求，并反映事业单位法人特点，可按照多元投资主体和单一投资主体两类设置。具体又可根据规模分为大中型和小型两种模式。建立事业单位法人治理结构的基本路径是，推进政事分开，落实事业单位法人自主权；放松规制，鼓励事业单位适度竞争；改革事业单位人事制度；加强事业单位法人监管。基本立法设想是，制定统一的事业单位法、中小事业单位促进法和破产法，以及具体的事业单位登记管理、产权管理等方面实施办法。[关键词]事业单位法人治理结构1导言1.1研究目的和意义事业单位是我国特有的机构组织类别，它与国家机关、企业、社会团体等共同构成我国组织体系。据统计，目前全国共有各种事业单位120多万个，从业人员达2900多万人。事业单位涉及了我国大部分行业和领域，在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要的作用。近年来，随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，推行事业单位改革已提到重要议事日程。《民法通则》将事业单位法人与机关、企业、社团法人一并确定为我国四大法人组织。通过建立和完善事业单位法人制度，依靠法治力量和手段推进事业单位改革已成为基本方向和普遍共识。法人制度包括登记制度、财产制度、责任制度、法人治理结构等多项内容。其中法人治理结构是法人制度的核心内容，构成法人制度建设的中心环节。同样事业单位法人治理结构问题也成为事业单位法人制度中最重要的问题。我国从1998年10月《事业单位登记管理暂行条例》出台之后，在全国全面推行事业单位法人登记管理制度，逐步推进事业单位法人制度的建设，当前遇到的突出问题是，事业单位法人立法规定比较简略，关于治理结构方面内容更是缺失，人们对事业单位法人治理结构的认识还很模糊，影响了事业单位法人治理结构乃至法人制度的建立。本文主要目的是理清事业单位法人治理结构的内涵、特征，提出符合我国实际情况的事业单位法人治理结构模型，试图找出建立事业单位法人治理结构的路径，提出初步立法设想，以期对我国事业单位法人制度有所启示。本文研究的意义主要体现在以下三个方面。第一、丰富关于特殊法人的理论研究。通过研究事业单位法人治理结构问题，引起理论界对事业单位法人、社团法人等特殊法人的关注，解决深层次理论问题，完善法人理论。第二、丰富关于事业单位改革的思路。事业单位法人治理结构是事业单位法人制度的核心内容，建立和完善事业单位法人制度既是事业单位改革的一项重要内容，也是改革的主要手段。本文从比较研究和实证研究的角度对建立事业单位法人治理结构提出一些基本设想。第三、丰富事业单位管理理论。事业单位内部管理问题长期以来未能引起人们足够重视，本文阐述了建立事业单位法人治理结构的理论基础和实践意义，有助于提高大家对事业单位内部管理的重视程度，规范事业单位管理，逐步形成符合事业单位自身规律的自我管理、自我约束、自我发展的良性机制，提高事业单位自身管理水平。1.2研究方法科学的方法是科学理论研究的基本条件，本文在写作过程中，主要采用了以下几种方法。第一、规范分析方法。运用传统法人制度的一些基本原理，借鉴吸收国内外关于公司法人、非营利机构法人的最新研究成果，对事业单位法人治理结构的内涵、特征、内容、现状进行了分析，提出了基本理论模型。第二、比较研究方法。本文通过对公司法人、社团法人与事业单位法人的比较，以及国外非营利机构与我国事业单位的比较，分析总结出了事业单位法人治理结构的基本特征，进而对建立事业单位法人治理结构一系列主要问题提出了见解。第三、实证分析方法。本文搜集了大量历史资料，利用事业单位法人情况的一些资料和真实数据，分析了事业单位法人治理现状和存在问题，研究了问题存在的根源和基本对策。本文努力使理论与实践结合起来，使立法建议具有可操作性。1.3结构安排本文共分为六部分。第一部分为导言。阐述了选题背景和意图，介绍了论文的基本框架。第二部分为事业单位法人治理结构的内涵。在介绍了法人治理结构一般理论的基础上，重点对事业单位法人进行了界定，对事业单位法人治理结构的定义、特征、主要内容进行了理论分析。第三部分为建立事业单位法人治理结构的法理分析。运用法学基本原理，从法人本质、事业单位法人特点、依法治理等方面论述了建立事业单位法人治理结构的法理基础和重要意义。第四部分为事业单位法人治理结构的现状。通过大量资料和数据分析，明确了我国事业单位法人治理结构方面的基本现状和存在问题，进而研究了其深层次背景和根源。第五部分为关于建立事业单位法人治理结构的目标模式、实现路径和立法设想。针对事业单位法人治理方面存在的问题，提出几种事业单位法人治理结构的理想模式，研究了实现优化治理结构的实现路径，从立法层面提出了几方面设想。第六部分为结束语。简短总结了自己基本观点。2事业单位法人治理结构的涵义要研究事业单位这一特殊法人，我们先得从法人一般理论入手，层层深入和展开。2.1法人和事业单位法人法人是民法中一个非常重要概念。法人早期实践最早始于罗马法早期。罗马法早期承认各种公共团体的主体地位，到帝国时期又广泛承认私团体的主体意义。罗马法晚期甚至承认财团（一定目的捐助财产）也得有主体地位。法人概念作为专门术语最早始于德国民法，1896年《德国民法典》第一次正式使用法人这一概念，将法人与自然人并列为同等主要的民事主体。我国法律传统与大陆法系类似，无论在学理还是在立法上都继承了德国民法关于法人概念的传统。1986年《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利和承担民事义务的组织”。这一定义也成为我国法人定义的通说。法人是与自然人相对应的一个概念，是通过法律构造而形成，用来表达权利主体的资格。从一般意义上说，法人应当具有以下特征：第一、依法成立。法人设立目的和宗旨符合法律规定，设立程序符合法律规定。第二、有必要的独立财产，这是法人开展物质活动的基础，也是承担民事责任的保障。第三、有自己的名称、组织机构和场所。第四，能够独立承担民事责任。根据不同标准，法人可分为公法人和私法人，社团法人与财团法人，公益法人与营利法人，集体法人与独立法人，本国法人和外国法人。我国《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。近年来，随着经济社会发展，一些新的组织类型出现，产生了一些特殊类型的法人。考察法人发展历史，我们不难看出，传统意义上的法人正在不断变化创新，一些新的特殊法人正在应运而生，进一步丰富和发展了法人理论。法人是通过法律创设而形成的，各国根据本国国情都创设了一些新型法人。事业单位不是天生就是法人，事业单位法人是在事业单位概念基础上演化而来的，从事业单位到事业单位法人经历了漫长过程。事业单位是我国特有的提法，最早出现在50年代早期，是指活动经费由国家财政列支为事业项目开支的机关、部门，其范围比较宽泛。机关、事业单位、企业单位界限不是很清，只要活动经费列入国家财政事业项目开支的单位，均属事业单位。1963年7月《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》明确规定：凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民的文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位，均为事业单位。1965年国家编委《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草案）》中具体规定“凡是直接从事工农业生产和人民文化生活等服务活动，生产的价值不能用货币表示，属于全民所有制的单位，列为国家事业编制。”进一步缩小了事业单位外延，逐步将事业单位从行政机关和企业中分离出来。1984年3月《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法（讨论稿）》规定“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。这一时期，淡化了经费来源和性质，不再强调生产价值能用货币表现，适应了改革开放的需要。从事业单位产生到1986年《民法通则》颁布实施之前，事业单位一直与法人概念没有直接联系，《民法通则》打破了这种局面，使事业单位与法人有机结合，创设了事业单位法人这一概念，第一次明确了事业单位法人的民事主体地位。《民法通则》第50条规定：具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格，依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。根据《民法通则》精神，1998年10月国务院正式颁布《事业单位登记管理暂行条例》，在全国范围内全面启动事业单位登记管理，事业单位法人制度在我国正式实施。从事业单位到事业单位法人尽管只有两字之差，但却是一个巨大飞跃，事业单位法律地位发生了质的变化，事业单位取得了进入市场的准入证，拥有了维护自身合法权益的武器，有力推进了事业单位社会化进程，为政府转变职能奠定了基础，为社会事业发展开辟了广阔空间。随着《事业单位登记管理暂行条例》的实施，关于事业单位法人的定义从形式上得到统一。《暂行条例》第2条明确规定，事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。同时《暂行条例》第3条规定，事业单位应当具备法人条件。从这不难推断出，事业单位法人与事业单位是同义语。笔者认为《暂行条例》对事业单位所作的定义存在着明显缺陷。第一、缩小了事业单位范围。将举办主体局限在利用国有资产举办。这样大量利用非国有资产举办的从事教育、科研、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织被排除在事业单位之外。我国对利用非国有资产举办的此类单位称之为民办非企业单位。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定，民办非企业单位是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。比较两个定义，我们发现二者均为非营利性，均为社会服务组织，关键区别在于举办主体和资金来源。其中“是否利用国有资产”成为最重要的标准。而且对利用国有资产并未作比例和数量的限制。从事业务性质完全相同，仅因投资渠道不同而划分为两类性质法人是明显不妥的，不利于平等保护不同所有者利益，不利于社会事业发展，而且与国际通行做法不符。第二、事业单位不能等同于事业单位法人。在现实生活中，存在着大量事业单位根本不符合法人基本条件，无法独立承担民事责任，一时难以过渡为法人，或者永远无法成就法人条件。另外任何组织都在变化，一些事业单位法人组织合并、分立变化后，可能丧失法人条件，不再成为法人，但是其作为社会组织依然存在，一些违反规定的法人被管理机关收缴证书剥夺法人资格，但单位无法撤销。综上笔者认为，事业单位应从其性质、宗旨、范围上把握，事业单位法人与事业单位是有区别的，凡是以社会公益为目的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的服务组织均为事业单位。所谓事业单位法人是指符合法人条件经登记机关依法登记的事业单位。准确理解这一定义对构建事业单位法人治理结构有很重要意义。本文在后面还要具体论述。2.2法人治理结构和治理理论