从国家治理结构看腐败的类型

从国家治理结构看腐败的类型摘要：腐败，主要指的是官僚阶层及其与之捆绑在一起的利益集团的腐败行为。腐败的形式无非就是两种：个体性腐败与结构性腐败。现今世界各国都存在着这两种形式的腐败，但这两种腐败形式在不同的国家或地区的表现却不完全一样。笔者通过对“透明国际”（尽管我们并不完全认可其数据）所公布的排名做了简要的分析，从中发现一个现象，即，在一些国家中，以个体性腐败方式为主要表现，而在另一些国家中，腐败所表现出来的方式却是以结构性腐败与个体性腐败的结合。通过对这一现象的思索，笔者认为其与国家的不同的治理结构有某种内在的联系，进而得出腐败的治理必须要有民众广泛而有效的参与。同时也对我国目前状态下如何推进民众参与反腐的形式作了简要的分析。位于德国柏林的世界知名组织“透明国际”于2010年11月17日公布了《2009年全球清廉指数》调查报告，报告显示在调查涵盖的180个国家中，新西兰是世界上最清廉的国家，索马里则是最腐败的国家。笔者对其排名做了一下对比，发现排名靠前的一些国家与排名靠后的一些国家在国家治理结构上各有某些共通性，笔者在本文中将国家治理结构分为两种模式，一种是自下而上的国家治理结构——政府的权力分散与弱势，民众对政府有充分的监督及话语权，我们可称之为民权结构型。一种是自上而下的治理结构——政府权力高度集中，民众对政府缺乏监督及话语权，我们可称之为集权结构型。在排名靠前的国家中，基本都属于民权结构型，排名靠后的国家中，基本都属于集权结构型。笔者在这份排名中还注意到另外一个现象，即，在民权结构型国家中，腐败的形式往往以个体性腐败方式为主要表现，而在集权结构型国家中，腐败所表现出来的方式却是以结构性腐败与个体性腐败的结合。笔者现就这一现象对腐败的形式——个体性腐败及结构性腐败作一简要的探讨。腐败的分类：我们把腐败按照影响的范围分为如下二类：1．个体性腐败：是指以个体形态表现出来的，公共权力的行使人违背公共权力的授权目标，违反公共权力的使用规范，牺牲公共利益谋取少数人利益的腐败现象。这种腐败是在现代社会中最为普遍的腐败。2.结构性腐败：是指由于社会政治经济体制的不完善、不健全，某些人利用职务之便和手中权力在不直接影响自身组织和团体利益的前提下，进行的不直接违规，甚至貌似合理的腐败行为。其腐败行为与非结构性腐败相比具有社会必然性、隐蔽性和不违规性等特征，因而很难查处和清除。结构性腐败是与特定的社会政治经济结构联系在一起的，社会政治经济体制存在的种种缺陷蕴育了形形色色的结构性腐败。从某种意义上讲，是政治体制、经济体制等社会各种因素作用下的产物。腐败，主要指的是官僚阶层及其与之捆绑在一起的利益集团的腐败行为，为什么在集权结构型社会中结构性腐败的程度要高于民权结构型的社会呢？在集权型结构中，由于统治者的权力不是直接来源于公众的授予，而且常常会与民众的利益相背离，民众也会对其权力的合法性产生怀疑，统治者会感受到来自民众的威胁，因而其会依赖于官僚阶层对民众实施管理，而官僚手中的权力是从统治者手中获得的，所以其并不十分忌惮民众的监督，只是惧怕授予其权力的统治者的监管，而统治者监管的标准是什么呢？其并不视官僚能力的大小及清廉程度的高低，而是以官僚对其忠诚度为标准，有时为了笼络官僚阶层，会对其腐败行为不予追究，甚至是放纵。古之乾隆对和珅即是一例。有时也会有反腐的措施，但大多不能凑效，反而越反越多，反腐最严厉与腐败最盛行的明朝即是一例。而且对腐败的行为往往不是通过正常的监察程序来追究，多是非常规手段（举报、网络、政治斗争等）。更为严重的是，统治者为了稳固官僚阶层，会以国家或法律或默许的方式给予他们各种利益，比如过大的权力（审批权、人事权、财务权等）、与民众过大差距的高福利等，这样官僚阶层就会心安理得以合法的名义“享受”腐败。这样就构成了“完美的”结构性腐败。结构性腐败有两层含义，一是治理结构本身的缺陷造成的腐败，二是以国家的或法律的名义给予一些特定阶层的合法的腐败。一旦结构型的腐败盛行，就会失去民众的信心。因为如果只是个体性的腐败突出，民众还有信心和希望通过各种手段予以追究清查。而如果结构性腐败泛滥，民众只能是无奈，不见希望，所谓哀莫大于心死，这时就会容易诱发各种不稳定因素，群体性事件会不断涌现，最终也会威胁到社会的秩序。但是，在这种集权结构型社会中，在某个阶段怎么会出现极度清廉的政府呢？这就是集权结构型的特殊类型——卡里斯马型。这种类型的政治统治所依赖的权威是最高统治者的特殊魅力和超凡品质。它往往产生于传统秩序发生危机，人们对原有的信仰体系产生动摇之时。其合法性来自于服从者作为信徒的虔诚态度或产生于激情、困顿和希望而导致的信仰上的献身精神，因而，它是一种最不稳固的政治统治形态，往往随领袖人物生命的完结而终结，或者随最高统治者的改变而改变。虽然具备卡里斯马型魅力的统治者将会使腐败水平降低，甚至能够根治腐败,但统治者的卡里斯马型魅力具有独特性，也是无法继承的，不是制度所能赋予的的产物，因此，卡里斯马型的统治者对于一个制度来说只不过是一种小概率事件，并不是制度运行的常态，而非卡里斯马型统治者的治理才构成制度运行的常态。再来看看另一种自下而上的民权结构型治理结构，在这种治理结构状态下，政府的合法地位及权力来源于民众的授予，这时民众的利益易与政府领导者的利益达成一致，统治者对于官僚阶层的依赖度并不高，为了维护其统治者的地位，其必须对民众忠诚，而民众判定统治者忠诚度的一个很重要的标准，也是判定统治者是否合格的基本标准，就是政府的廉洁程度。这样也逼迫统治者自身的廉洁及对官僚腐败的严厉惩处。更为重要的一点是其制度本身有一套独立于统治者及其官僚阶层的监察机构。这种情况下可以更有效地控制结构性腐败的盛行，对于个体性的腐败，也会通过一套严密的监察机制快速地予以追究。但是并不是说民权结构型就一定会产生廉洁的政府，我们在透明国际公布的名单中也会看到一些实施民权型治理结构的国家或地区排名靠后。同时也看到某个集权结构型政府的廉洁度非常之高，但不管是哪种治理结构，扩大民众的监督及话语权，是防止社会中出现结构型腐败泛滥的必要条件，尤其是在治理结构不能短期内有所突破的形势下，扩大民众的参与方式及有效性显得尤为重要。改革开放以来，我国在反腐倡廉立法方面作出了不懈的努力。据统计，全国人大和人大常委会已通过有关惩治反腐败方面的法律、决议、决定200多件；国务院已发出了行政法规30多件；党内还制定了其他专门规定。应该说，我国已形成了比较完备的反腐倡廉法制体系。2008年，中共中央发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》。该规划以专章（第三章）规定了健全反腐倡廉国家立法工作，建立健全防治腐败法律法规，提高反腐倡廉法制化水平。只是我国至今还没有专门的反腐败法，已有的反腐败的法律、法规法令还比较分散，使反腐败法治化水平还比较低，影响了反腐败斗争的法律效果。反腐形势并不乐观，其中一个重要的原因就是民众参与度及参与的有效性不高。公众参与是每个国家反腐败的一支强大的不可或缺的力量。许多国家法律赋予了公众对国家机关以及公职人员广泛的监督权，而且还规定了国家保障此项权利的实现方式、途径和程序。如巴黎南区反腐败中心招募了大量的义务工作者，他们大多是律师、财会、税务、公安、司法等专业人员，从社会各个方面积极主动参与调查与监督，形成了全社会多视角的监督网络。社会公众反腐败的另一种力量也来自于各类非政府组织（NGO））。据统计，目前活跃在国际政治经济舞台上的NGO组织有4395个，已经取得联合国咨商地位的NGO也多达2236个，他们充分利用其根植于社会各个阶层的优势，便于搜集和反映社会各界的愿望和对政府决策及各级官员渎职腐败行为的情况与证据，从而引发社会公众的关注与支持。可见，这些非政府民间组织在欧美国家也成为反腐败的另一支社会公众力量。随着科技的进步及民众参与热情的提高，应广泛运用各种行之有效的手段，比如最近兴起的网络反腐，据调查，80%的职务犯罪是通过举报发现的，举报在反腐工作中具有不可替代的作用。如何充分发挥举报的质量对于有效打击腐败尤为重要。网上举报，是一条最经济、最便捷、最互动和最保密的举报方式。我国政府有关部门已经开通了网络举报平台，而近些年的民间网络举报更为令人举目，从陕西的“周老虎”到阜阳的“白宫办公楼”，从南京的“周至尊”到上海的“钓鱼执法”，如果要罗列一下网络反腐、网络监督的成功例子，一定可以列出长长一串。可以说，反腐倡廉，网络舆情功不可没，已成为民主化不断推进中的一个新兴媒体监督的重要平台。另一种应该充分利用的民众参与反腐的方式——官员财产申报制度也应尽快予以完善。我国财产申报制度实施若干年来未见成效，除了其他方面的一些缺陷，比如没有独立的受理与审查机构等等外，还有一个重要的原因就是没有规定严格的公示制度。民众没有渠道去查询官员的财产信息，对官员的财产及消费情况一无所知。财产申报制度在国外被称为“阳光法案”，意即将官员的财产对民众公布。例如在1995年10月，时任瑞典副首相萨林用公务信用卡购买了几盒巧克力，就被一个瑞典记者一直追查到银行，并调出萨林的全部刷卡消费记录，有根有据地指责萨林“挪用公款”，迫使这位前程看好的年轻副首相引咎辞职。中国传统廉政文化还是上层主导型的，历朝历代总是在弘扬清官文化，老百姓总是指望有一批明君贤臣打造一个又一个清明王朝。在反腐败斗争中，对民众的参与总是重视不足，有时候甚至恐惧民众借题发挥，危及其统治政权的稳定。因此，中国传统廉政文化是上层政治精英们主导下开展的惩腐倡廉的行动。新中国建立后，尤其是改革开放以来，我党认识到了这个问题，号召全社会参与反腐败斗争，重视民众举报在反腐败斗争中的作用和地位。应该说，民众举报与人民群众的支持不断地推动反腐败的深入发展。但我国的缺陷在于人民反腐败权利的具体内容还有待细化，保障人民实现权利的程序有待完善，渠道还有待进一步畅通，更重要的是理念要转变，要从传统的上层政治机关主导型反腐败模式转化为发动下层参与，依靠下层参与的，上下互动，全社会上下共同参与的全民反腐败模式。2011-3-22