河南省空心村治理的模式、经验及启示

河南省空心村治理的模式、经验及启示摘要：河南省在“空心村”整治过程中相继创造出多种有效模式与成功经验，并取得显著绩效。虽然这些模式的名称和内涵不尽相同，但是其揭示的共性和必然性及其显现的价值趋向，对当前乃至未来农村居民点规划建设及各项事业的发展，仍具有一定的借鉴和启示作用。关键词：河南省；“空心村”；模式；经验；启示河南是全国农业大省，农村人口众多，“空心村”分布广，数量大，占地多。据有关资料显示，全省47298个行政村中，闲置土地约250万亩；另外还大量存在着一户多宅及宅基地超标准现象，全省此类面积达350万亩；两项合计高达600余万亩。[1]另据全省各县市区国土资源管理和城乡住房建设部门调查反映，几乎所有村庄都存在空心化现象，特别是城市郊区、交通沿线、劳务输出区、经济发达区尤为严重，有的甚至高达30-40%，成为名副其实的“有宅无房、有房无人的”空心村。这种现象的存在与蔓延，不仅蚕食大量农田，危及农业的可持续发展与粮食安全，而且直逼全省土地发展规划确定的1.18亿亩耕地红线，严重影响农村居民的生存环境和身心健康。因此，怎样治理“空心村”，如何处置“空心村”整治的利益分配，通过“空心村”整治如何改革和完善农村土地管理制度，建立健全农村建设用地的法律法规和政策保障体系，便成为新农村建设的一大难题。为此，河南省从2004年起在全省范围内对“空心村”、砖瓦窑场、工矿废弃地实施专项整治。其中在“空心村”整治过程中，相继创造出多种有效模式与成功经验，并取得显著的经济社会效益。尽管这些模式的名称和内涵不尽相同，但是其揭示的共性和必然性及其显现的价值趋向，对当前乃至未来农村居民点规划建设及各项事业的发展，仍具有一定的借鉴和启示作用。一、河南省“空心村”整治模式河南省从2004年3月开始在全省范围内对“空心村”、砖瓦窑场、工矿废弃地进行专项整治，到2006年9月，共整治出土地70万亩。[2]这不仅节约了土地资源，优化了村庄布局，缓解了全省建设用地不足的局面,而且还创造出许多治理“空心村”的有效模式。现选择其中几例略作陈述。（一）许昌市“空心村”治理模式许昌市在整治“空心村”过程中把各地的不同作法归纳为五种模式。1、农耕型平原村庄整治模式。主要是在农字上做文章，把降低人均建设用地面积,整理优质耕地作为重要目标，通过村庄整理，提高土地集约利用效率。其形式有两类：一类是对村庄进行局部整理。主要是通过回收拆除多占宅基地，打通村庄主次道路，调整部分宅基地，对空闲面积较大的地块进行拆迁整理，腾出的土地宜耕则耕，宜种则种。另一类是整体搬迁置换腾地。通过土地置换，将原占地面积过大的村庄整体搬迁，依照村庄规划分期组织实施，高效集约利用土地。2、产业型村庄整治模式。主要是在乡镇企业发展较快，有工业产业支撑，集体经济实力较为雄厚的村庄，采用中心集镇建设基础设施标准，文化、娱乐、教育建设用地适度超前规划和建设，村民住房以多层连排建设为主，预留公寓式住宅区。并严格保护耕地，框定一定时期内产业聚集带发展用地规模。3、山区丘陵型村庄整治模式。由群众充分酝酿选址，将散落的自然村进行合并，集中连片规划建设，增加人均耕地，改善居住环境。对迁入缓坡或非可耕地的适当放宽宅基地面积，对迁入耕地的，严格控制数量和用地标准。4、都市型村庄整治模式。集中规划居民住宅小区，整体搬迁改造，腾出的土地通过市场化运作，显现土地价值。同时开展留地安置、劳动保障安置等征地制度改革，鼓励社区利用剩余土地和征地补偿费发展股份制经济。5、资源型村庄整治模式。利用现有资源和逐渐壮大的村集体经济，建设较高标准的基础设施，引导富裕起来的农民在新规划区内集中居住，将塌陷区、地质灾害多发区的住户限期搬迁到安全区,整治复垦旧村庄。[3]许昌市的“空心村”整治模式，既赢得了广大村民的认同和支持，又为农村经济社会的协调发展创造了前提条件。在许昌模式的启发下，全省各地积极行动起来，不仅加快了“空心村”整治的工作进度，而且在相互学习与借鉴的基础上，又创造出许多具有地域特色的整治模式。（二）邓州市“空心村”整治模式邓州市根据各村的自然经济和社会状况，采取四种模式治理“空心村”。1、迁村进镇模式。即在距离小城镇较近的地方，规划引导零散村庄整体向小城镇搬迁。截止到2006年，该市已有31个自然村整体搬迁到小城镇，腾地320公顷。2、村庄合并模式。即把远离小城镇的村庄，合并组建为中心村，发挥基础设施和公益事业的规模利用效益。3、移位发展模式。即把村庄整体搬迁到新址，统一规划建设，然后对原村庄建设用地加以复垦还耕。4、填空补缺模式。即通过调整和执行村庄规划，严格宅基地使用条件和使用标准，拆除违章建筑,收回超占土地，完善基础设施，实现村庄用地的节约化和集约化。[4]（三）通许县“空心村”整治模式开封市通许县结合本地人均耕地少、宅基地空闲面积大等特点,采用两种模式治理“空心村”。1、发展林果业模式。也叫孙营模式。该县孙营乡有40个自然村,宅基地空闲面积普遍较大，传统种植的槐树、榆树、桐树等效益偏低。该乡结合自身特点,发展“果树进村”工程。通过动员宣传，示范引领，其中32个自然村实现了家家种果树，街上种果树。据该县有关部门统计，仅种柿子一项，每户人均年增收600元以上。[5]2、家庭养殖业模式。也叫邢岗、岳寨模式。该县城关镇的邢岗村、长智乡的岳寨村,充分利用住宅空闲地养猪、养鸡、种蘑菇,取得良好经济效益。现在全县已发展养殖专业户13560户。仅2004-2005年，该县通过治理“空心村”就新增耕地618．35亩，相当于增加了一个村的耕地面积。[6]而且人均居民点占地指标大大下降，土地利用率明显提高。除上述之外，还有卫辉市唐庄镇的“五统一”、“四控制”模式，[7]周口市宁平镇杨寨村的划块招标模式[8]等。但就全省而言，主要有四种模式：一是村庄合并，即零散村庄向中心村和小城镇集中，腾出原村址进行综合利用。二是原址规划，即在原村址上实施村庄规划，严格限定每户宅基地面积，改变住房结构，向高空发展，集约利用土地。三是空地填实，即通过拆迁闲置无人居住的旧宅以及影响规划实施的房屋、茅厕、畜舍等，打通村内主干道路，完善基础设施建设，充分利用村内原有土地，使村庄用地趋于合理。四是整体搬迁，或搬迁上山，占用荒山荒坡建住宅；或从行洪区搬出，按照统一规划建住宅；或从历史形成的庄台上搬迁到交通便利的地方规划新村，原居民点用地复垦为耕地。[9]二、河南省“空心村”整治经验河南省“空心村”整治经验主要有以下几点：1、广泛宣传，提高认识。首先通过各种途径，广泛宣传“空心村”整治的重要性，使其家喻户晓，人人皆知。其次把“空心村”整治作为集约节约利用土地和缓解农村土地紧张状况的有效途径，让村民从整治中受教育得实惠，增强“空心村”整治的自觉性、坚定性。2、科学规划，分步实施。首先在尊重民意和反复论证的基础上，制定一套科学完整的详细规划。而且严格执行规划，决不朝令夕改，因人而异。其次与村容村貌改造、道路交通建设相衔接，与文化村、卫生村、新农村建设示范村等一系列创建活动相一致，做到统筹兼顾，分步实施。3、加强领导，密切配合。首先在各级党委的领导下，由政府牵头抓总，抽调各有关部门负责人组建专门机构，统一领导“空心村”治理工作，严禁各自为政，令出多门。其次统一领导，各司其职，既发挥各部门的职能作用，又加强彼此间的密切合作，做到协同配合，步调一致，力戒我行我素，推诿扯皮。4、创新机制，加大扶持。首先加大政府对“空心村”整治的综合支持力度，为“空心村”整治提供及时有效的制度和政策保证。其次创新治理机制，依法据实制定“空心村”整治后土地红利的调整分配原则，做到释利于民，施惠于民。再次完善农村社会保障机制，切实维护和保障“空心村”困难户和弱势群体的合法权益，使他们充分享受“空心村”治理带来的各种福祉。5、健全审批制度，制止违法建筑。首先依法行事，按章办事，建立健全宅基地审批管理制度，对未经审批强行占地建房者，予以从快从严处理。其次树立超前意识，强化监督检查，及时发现和制止违规批地、违法占地等现象的发生，严格程序，堵塞漏洞，争取把问题处理在萌芽状态。6、注重因地制宜，强化利用开发。首先从客观实际出发，对经济基础较好的村实行整村改造，使农民居住方式逐步由庭院式向多层公寓式楼房转变；对经济欠发达村实行归并集中，鼓励村民在修建学校、老年活动室等公益事业时，利用村内的旧宅基地，逐步把旧村变成新村。其次在不违背法律法规和农民意愿前提下，积极探索宅基地退出流转机制或有偿使用办法，利用经济手段调节宅基地分配。再次先行试点，稳步推进，在试点村取得成功并总结其经验的基础上，尽快形成具有全局指导性的方针政策和实施细则。然后由少到多，由易到难，由点到面，全面推进。上述做法与经验，是参与“空心村”整治全体人员共同探索的智慧结晶，它一方面反映了全省广大农民群众的真切愿望，初步解决了长期以来困扰农民生产生活的一大难题，不仅改善了农民的居住条件，促进了土地的复垦开发和高效利用，为保障农村经济可持续发展和城市建设用地提供了坚实的物质基础，而且促进了农村居民点建设的科学规划与合理布局，为农村经济社会全面发展进步和农民物质文化生活水平的改善奠定了基础；另一方面，增进了农村党群、干群、村民之间的团结与合作，疏通了村——乡（镇）、乡（镇）——县（市、区）之间的工作关系，形成了上下合作、团结一致、协同配合、齐抓共管农村工作的新格局。三、河南省“空心村”整治启示整治“空心村”既是一项福泽子孙的德政工程，也是一项牵涉万家的复杂工程。河南省“空心村”整治实践证明，要做好这项工作，必须注重下列几点：1、加强统一领导。一是健全工作机制，强化责任落实。各级党委、政府必须做到人力、物力、财力、精力“四集中”，统揽各方，协调抓总，及时研究和解决工作中遇到的难题。二是广泛宣传发动，教育农民摈弃旧习俗，树立新风尚，积极营造“空心村”整治的良好氛围。三是选准突破口，抓好典型试点工作。2、发展农村经济。一是大力推行农业产业化，以工业化推进农业产业化发展，促进农民工人化、农业企业化、农村工业化，最终实现农业现代化。二是调整优化农业结构，大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业，实施优势农产品布局规划，实现种植业的规模化、区域化和优质化。三是全面提高农业产业化水平，积极培植和引进“农字号”龙头企业，加速发展农村合作经济组织，推动农业产业化经营向纵深发展。四是努力推动农业科技进步，不断加强对新品种、新技术的超前研究和推广应用工作。五是加强农村社会化服务体系建设，为农民调整结构提供信息、科技、流通等方面的全方位服务。3、合理规划设计。一是责成有关单位在全面掌握村庄地理地貌、聚落形态、田间道路等情况的基础上，科学制定村建规划，通盘设计居住方案。二是规划编制注重传统与现代相结合，根据有利生产、方便生活的原则，对土地利用、功能分区进行合理安排，努力创造具有当地风格和特色的民居建筑。三是汲取外地经验教训，做细做实村建规划，实现中心村与各自然村同步进行，一步到位，避免建设的重复性、随意性。四是确保规划的合法性、民主性。所有规划必须经县、乡、村三级民主会议通过并报上级规划部门审批，保证规划的权威性、严肃性和可行性。4、坚持因地制宜。一是依法严格控制建设用地，框定村庄整体发展规模。二是整合土地资源，制定优惠政策，完善农村房屋产权转让机制，支持农民到中心镇购房居住。三是“盘活”存量，用足现量，本着“谁开发，谁受益”的原则，引进市场机制，拓宽融资渠道，鼓励工商企业参与乡村土地治理。5、整洁村容村貌。一是利用国家加大对农村基础设施投入的契机，着力解决农村清洁能源和人畜饮水问题。二是搞好村内交通和环境建设，使每个村都有一条硬质路面的主街道和完整的环村道路。三是完善排水设施，使村庄内部的排水沟渠形成系统，畅通无阻。四是强化管理，彻底扭转农村环境脏、乱、差局面。6、讲究工作方法。一是充分认识面临的困难，在部分群众暂时不理解的情况下，不搞强迫命令，不搞短平快一刀切。而是认真做好思想工作，和风细雨化解矛盾，耐心细致理顺情绪，争取绝大多数村民的理解与支持，减少阻力，增加动力。二是一