当代中国地方政府财政管理.ppt

第5章当代中国地方政府财政管理第一节地方财政管理一地方财政管理的含义对财政计划的编制、执行、以及进行财政决算等财政活动二财政管理的手段1体制管理2预算管理3政策管理4运行机制管理5杠杆管理三提高财政效益是地方财政管理的目标财政管理体制是在中央与地方政府之间，以及地方各级政府之间划分预算收支的范围和预算管理权限的一项重要制度。预算管理体制的实质：是中央和地方政府之间集权和分权的关系。表现为中央政府和地方政府之间，以及地方各级政府之间财权和财力的划分。二地方财政管理的基本内容1直接财政管理地方政府的财政部门职责范围内的财政管理2间接财政管理一是指其他部门、地区或中央政府职责范围内的业务同财政有密切关系，财政部门参与管理二是指财政通过它的一系列政策工具对本地经济运行所实施的调节和控制。第二节地方预算管理一、财政预算的概念和组成（一）财政预算是指经国家权力机关批准的一国政府在未来一定时期内(通常为一年）的基本财政收支计划，是政府组织分配资金的重要工具，也是政府调控经济运行的重要杠杆。1.财政预算具有法律效力的基本财政收支计划。2.财政预算是组织分配资金的重要工具。3.财政预算是政府实现调控经济的重要杠杆。国家预算管理体制的内容确定预算管理的主体和级次预算收支范围的划分预算管理权限的划分预算调节制度和方法政府间关系：事权、财权、财力事权：指政府承担办事权力与职责，它确定政府财政支出范围及管理权力的运用范围。财权：指政府对预算收入的支配权力，它确定政府收入范围及管理权力的运用范围。财力：指可供支配的财政资金。1994年的分税制改革主要就财权和财力这两个体制要素作了新的组合，即：通过划分税种重新界定财权通过转移支付制度重新配置财力事权则未作正式调整（二）政府预算组成纵向组成：一级政府一级预算，我国政府预算由中央预算和地方预算组成，地方预算由省、市、县和乡预算组成。横向组成：分为总预算和单位预算。总预算：指各级政府全部的财政收支预算。单位预算：指各级政府所属的事业行政单位的财务收支预算。纵向组成中央预算：由中央部门（含直属单位）的预算组成。地方总预算：由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成；下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。+中央预算=国家预算省（省级总预算指省一级部门预算加市以下各级汇总的预算）市（市一级总预算指市级部门预算加县以下汇总的预算）汇总县(县一级总预算指县级部门预算加乡一级汇总预算）汇总乡（乡一级总预算指本级预算）地方总预算(省级汇总的预算）二政府预算的类型（一）按组织形式分为单式预算和复式预算：1单式预算单式预算制是将政府的全部财政收支汇编在一个统一的预算表之中。其优点是：能从整体上反映年度内政府财政收支情况，便于了解政府财政的全貌；完整性强，体现国库统一和会计统一的原则要求；便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。单式预算预算收入预算支出一、各项税收一、行政管理二、行政性收费二、国防保卫三、罚没款项三、文教科卫等事业四、捐赠四、城市维护和环境保护五、其他收入五、公益性项目投资六、基金收益六、其他支出七、政府间转移收入七、财政补贴八、公债八、社会福利九、政府间转移支付十、债务还本付息历年结余（动用部分）本年结余财政赤字单式预算的优点：（1）整体性强（2）便于实施（3）易于编制缺点（1）不能真实反映预算收支平衡结果（2）不利于对不同性质的财政收支进行分别管理（3）不利于对财政收支活动进行经济分析和比较，难以反映预算赤字和盈余的成因及性质。2、复式预算：是指在预算年度内将全部财政收支按照经济性质或其他标准分成两个或两个以上的预算，一般分为经常预算和资本预算。（1）经常性预算收入科目支出科目一、各项税收一、各项事业支出类增值税农林、水利、气象部门的事业费支出消费税工业、交通、商业部门的事业费支出营业税文教、科学、卫生部门的事业费支出关税其他部门的事业费支出资源税二、国家政权建设支出企业所得税行政管理费个人所得税公检法支出其他税收国防费二、行政规费和罚没武警部队经费三、各种附加三、涉外支出和国际费用四、基金四、财政补贴和社会福利性支出五、其他收入五、国债利息支出六、其他支出七、总预备费本年结余（2）资本预算收入科目支出科目一、经常性预算结余一、非生产性基本建设支出二、专项收入二、地质勘探费城市维护建设税三、支援农业支出（农田水利建设）耕地占用税四、城市维护建设费支出国家能源交通重点建设基金收入五、支持经济不发达地区支出基本建设贷款归还收入六、其他公共投资支出改烧油为烧煤专项收入征收排污费和城市水资源费收入国有土地使用权有偿转让收入三、其他收入资本性收入小计资本性支出小计公债收入公债还本支出资本项目收入总计资本项目支出总计复式预算的优点：（1）能较为具体地反映预算的平衡情况，特别是预算赤字和盈余的成因（2）便于改善财政资金的管理，避免不同性质的财政资金相互挤占。复式预算的缺点：（1）打破了预算的整体性（2）结构也比较复杂，增加了编制的难度(二)以是否以上年度预算作为基点，可划分为增量预算和零基预算增量预算：指计划财政年度的预算分项支出数是以上年度各该项支出数作为基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。零基预算：指计划财政年度的预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。（三）按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可以分为项目预算和绩效预算1项目预算项目预算是指反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算2绩效预算指根据成本-效益比较原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。三地方预算编制的原则1公开性2及时性3平衡性4真实性5合理性四地方预算编制的内容（一）一般预算编制内容（二）基金预算编制内容1基金预算收入2基金预算支出政府预算工作必须经过预算的编制、预算的审批、预算的执行、预算的调整以及决算等阶段的整个过程。（三）部门预算主要包括一般预算和基金预算一般预算收入部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。支出部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出。基金预算收入部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。支出部门按国家规定从基金中开支的各项支出。第三节地方财政收入管理一、财政管理体制的含义与模式（一）含义财政管理体制是确定中央与地方以及地方各级政府之间分配关系的根本制度。它规定财政分级管理的原则，划定各级政府在财政管理方面的权限、财力和收支范围，处理财政分配中各方面的责、权、利关系，实现财政管理和财政监督（二）财政管理体制的模式集权型财政管理体制分权型财政管理体制混合型财政管理体制二、处理政府间财政关系的基本理论依据（一）公共需要的层次性（二）集权与分权的关系三分税制管理体制（一）分税制的内涵：分税制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，按税收来划分各级政府的预算收入；各级预算相对独立，负有明确的平衡责任；各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。（二）完善的分税制应包括以下基本内容：1明确的政府职能范围，规范的公共部门与私人部门关系。在此基础上，中央政府与地方政府的事权范围界定明确，并能体现公平与效率的原则。2对应于事权划分，各级政府的支出范围明确。3根据政府间事权和支出责任的划分，能够充分保证中央财政主导地位，充分调动中央、地方两个积极性的要求。在此基础上有完善的中央和地方税收体系。（三）、建立分税制的基本原则1财政权与事权相统一2中央财政集中较多的收入3政府间转移支付制度4法制化（四）、我国分税制财政管理体制1划分中央与地方的事权与支出2中央与地方收入的划分3中央财政对地方税收返还的确定所有税分别按照立法、管理和使用支配权，形成中央税、地方税和中央地方共享税。中央税共享税地方税分税制要求按照税种实现三分：分权、分税、分管。分权分税分管地方财政收入快速增长与基层财政困难地方政府承担了大部分支出责任，中央政府集中了较多的收入，从而形成了各级政府之间支出责任和自有收入的不均衡。这就是纵向的财政不平衡。地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大是当前财政运行中的两大突出问题，这两大问题暴露出了现行分税制财政体制的某些缺陷。财权与事权划分的不对称，加剧了基层财政困难。一方面，省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度；另一方面，一些基本事权却有所下移。政府层次过多，基层政府缺乏主体税种。地区间财政能力差距日益扩大原因：是由于我国现行的转移支付资金分配不科学、不公平，没能有效发挥均衡地区间财政能力差异的作用。四地方财政收入管理概述（一）地方财政收入的含义地方财政年度收入（二）地方财政收入的内容1主要的地方所属的企业收入和各项税收收入2与中央共享但属于地方政府的收入3中央财政的调剂收入、补贴拨款和及其他收入4非税收入五地方收入管理的内容（一）地方税收管理（二）地方收费管理（三）地方国有资产收益管理第四节地方财政支出及其风险管理一地方财政支出管理（一）地方财政支出管理的含义地方政府满足辖区内的公民对公共产品和公共服务的需要而做出的支出地方政府提供的区域性公共产品和服务，相比较于纯公共物品而言，具有利益递减性、规模经济空间性、利益外溢性（二）地方财政支出的分类与结构1按地方政府职能的财政支出分类（国际货币基金组织分类）A一般政府服务支出B公共和社会服务支出C经济服务支出D其他服务支出2按财政支出的用途分类A地方公共部门的消费性支出B地方公共部门的投资C补贴D经常拨款E资本转移支出F债务清偿与利息支出二地方财政风险管理（一）含义1只要存在政府无力偿付到期债务本息的可能，就有现实的财政风险2财政不能提供足够的财力致使国家机器运转遭受严重损害，以至不能正常履行其职能而使国民经济和社会发展遭受损失的可能性。3财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。财政风险按政府层级可分为中央财政风险和地方财政风险。（二）地方财政风险分类1地方财政债务风险2地方财政收支风险3地方财政承担的公共风险4地方财政制度风险（三）我国地方财政风险的主要表现1财政收支矛盾突出2地方政府债台高筑，财政压力大（四）国际上控制与防范财政风险的主要措施1将政府债务管理纳入预算，制定滚动预算2健全地方政府的财政报告制度3建立风险预警指标体系4通过法律体系实施对高风险地方政府的干预5明确政府间的财权与事权关系第五节地方财政管理存在的主要问题及对策选择一主要问题（一）地方税制设置的收入结构不合理1地方税收入集中于少数税种2效益型税源严重不足，企业所得税难以充当地方税主体税种3共享税比重过大，制约了地方体系的建立和完善4地方税制不健全，地方税体系薄弱5地方税主体税种不突出，收入规模小（二）地方政府间的财权与事权不匹配1省以下政府间经济社会事务管理责权与财政支出责任划分不科学2市县财政支出责任受上级政策干预过多，在一定程度上造成了市县财政的有责无权（三）转移支付制度不规范，没有起到应有的调节作用1、政府间转移支付的含义政府间转移支付是财政转移支付的一种特定形式，它是在各级政府间或同级政府之间通过财政资金的无偿拨付来调节各预算主体收支水平的一项制度。2转移支付存在的理论基础A纵向财政不平衡是政府间转移支付的一个客观基础B横向财政不平衡是政府间转移支付的另一个客观基础C.