古代乡村治理基本模式及历史变迁

古代乡村治理基本模式及历史变迁[申精【摘要】中国古代曾经长期实行以乡里制度和保甲制度为代表的乡村治理制度。乡村治理制度经历了三个主要的变迁阶段，即乡官制时期、转折时期和职役制时期，体现出不同的治理模式。随着中国封建专制的强化，传统的乡村治理受到的干预和控制逐步增强，自治色彩逐步减弱，越来越不适应农村的社会现实，最终被清末地方自治所取代。【关键词】乡村治理；乡里制度；保甲制；历史变迁中国古代社会，历朝历代统治者对于治理乡村都十分重视。中华民族崇尚大一统，自古即有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的传统观念，中央集权的封建皇权专制体制在中国延续数千年，与之相适应的是以乡里制度和保甲制度等为主要类型的乡村治理制度。乡里制度萌生于传说中的黄帝时期，滥觞于井田制[1]，至清末依然实行之。保甲制度自宋代王安石变法后断断续续实行，直至新中国成立前的国民党统治时期才结束。在数千年的历史中，乡村治理模式屡经变迁，经历了几个较为明显的历史阶段，表现出不同的制度规定和具体实践，乡村治理组织称谓多变、功能各异，其自治色彩也各有不同，体现出不同的特点。随着中国封建集权制度的强化，传统的乡村治理越来越多地受到国家政权的干预和控制，其自治色彩逐步减弱，越来越不适应农村的社会现实，最终在清朝末年为乡镇地方自治所取代。回顾和总结中国古代乡村治理模式的演进历史和特点，对于当前进一步推进我国乡村体制改革将不无裨益。一、中国古代乡村治理的第一阶段：乡官制模式中国古代乡村治理的典型形态是乡里制度，乡官制是乡里制度早期的具体形态与模式，这一时期自夏商周到春秋战国直至隋文帝开皇十五年（公元595年）。夏商周时，出现了乡里制度的萌芽。商周二代已出现“里正”、“族尹”等官名，《周礼》一书详尽记载了当时划分细密、职官赅备的乡里区划。这一时期的乡里制度，在区划上为“六乡六遂”[2]。乡设于“国”即西周国都地区，遂设于“野”即国都以外的地区。据《周礼》记载，国中“五家为比，使之相保；五比为闾，使之相爱；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相贝周；五州为乡，使之相宾”，野中“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”。六乡分别设置比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等职，六遂则设有邻长、里宰、酂长、鄙师、县正、遂大夫等职。此外，西周还初步确立了什伍之法：“五家为比，十家为联；五人为伍，十人为联；四闾为族，八闾为联。使之相保相受，刑罚庆赏相及相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋。”当时，乡、党、邻、里是四种最基本的组织形式，其中乡这一级也成了两千多年来经常沿用的行政区划形式。但是，与其说它们是一种基层组织形式，还不如说是一种和军事编制与户籍编制相交杂的居民管理形式。而且西周时期的乡的层级高于州县的行政建制，遂的层级亦高于州县，从治域范围和所处层级看，其时的遂更相当于后世州县之下的乡。[3]春秋时期，乡里制度继续保留下来，并且出现了新的聚落形式———邑，乡、党、邻、里也开始各有专名，如《论语》中的“互乡”、“达巷党”等。同时，随着社会的发展，国野之间的差别日益缩小，国野中所设乡里组织也渐趋一致。战国时期，随着各诸侯国国土面积的扩大，先后出现了县和郡。特别是后来以郡领县的“郡县制”在各国推行后，乡、里以上行政组织逐步初具雏形，乡里组织趋于简化，乡的层级则沉至县下，成为基层组织。这一时期还出现了“亭”这一级，有“亭父”一职。战国时期《齐语》载：“管子于是制国以为二十一乡：工商之乡六；士乡十五，公帅五乡焉，国子帅五乡焉，高子帅五乡焉。”“制鄙三十家为邑，邑有司；十邑为卒，卒有卒帅；十卒为乡，乡有乡帅；三乡为县，县有县帅；十县为属，属有大夫。五属，故立五大夫，各使治一属焉；立五正，各使听一属焉。”可见，此时县下有乡、乡下有里已成定制，乡里成为基层行政组织，乡里制度已是范型初具。当然，这一时期的乡，既是地方行政组织，又是军队组织，二者互相结合。春秋战国时期，什伍组织也被广泛采用，各国统治者对乡村的控制渐趋严密。秦汉时期实行郡县制，朝廷命官至郡县而止，其乡里制度则逐步成熟。秦统一六国后，将全国划分为36个郡，郡下设县，县下置乡、亭、里为基层政权组织，从而简化了先秦时期轨、伍、里、连、乡等多级治理结构。西汉在地方治理方面基本沿袭前制，但其乡里组织在结构与功能方面更趋细致，更趋严密完善。西汉在全国范围内建立了乡、亭、里三级组织，并以十里为一亭，十亭为一乡。有学者考察，“西汉平帝时全国有县道邑国1587，乡6620，平均每县四乡有余；东汉有县道邑国1180，永兴元年（153年）有乡3651，平均每县三乡有余。”[4]《汉书·百官公卿表上》说：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。”两汉在里以下又设什伍组织，使之与里一起成为最基层的组织。里有里魁，掌一百户，什和伍各设什长、伍长，并分别主十家、五家，各司其职。这种分工，与现行的村民自治组织内部分工有一定相似之处。[5]汉代乡治还有一个与前朝不同的特点，即乡官依其所执掌的乡里事务的不同性质分属于不同的行政系统，如有秩属郡，啬夫属县，游徼属都尉，乡有乡佐辅之，这是汉代乡村治理的创新之举。秦汉的这种基层组织，既发挥基层政权的作用，又带有半自治的性质，表明当时封建国家对基层社会的控制还相对较宽松。魏晋和南朝主要是沿袭汉制，实行乡、亭、里制，而北朝则仿照《周礼》实行邻、闾、党三长制或者里、党两长制，组织形式上与秦汉没有太大差异，但乡的辖户则明显减少，其地位也有明显下降。魏晋南北朝时期还首次出现了“村”的名称，由于战乱频仍、社会动荡不安，不少百姓背井离乡，聚集开发新的地方，形成了有别于原来的“里”的村落。[6]村坞开始逐渐取代里伍，成为乡治的基本组织形式，它们不是国家行政系统的正式组成部分，而是在豪族庄园、聚坞的基础上自发形成的，其内部的社会结构和外部与国家的关系，均与乡里制度大相径庭。[7]这一时期，乡村治理立法还出现了新特点，即员额编制立法的出现。各国不仅按照户口多寡规定基层建制的规模，而且还依户口厘定乡官职数。如晋制规定千户以上置史、佐、正三人，千户以下置治书史一人。总体上来看，这一时期的乡村治理制度，同一组织形式大小不一，并历代因循，随势而变，但大体上不离“官有秩，各有掌，重教化”的窠臼。在这一时期特别是后期的各种组织形式中，乡和里的作用凸现了出来，并成为了中国乡里制度的最为重要的两级，同时出现了村。其在官职的选任上也一直是道德型和知识性的，乡官主要由官派产生，辅以民间推选[8]，并享有俸禄品秩。这一时期，封建专制主义还没有达到高度集权的程度，乡村社会基本处于半自治状态。二、中国古代乡村治理的第二阶段：由乡里制到保甲制、乡官制到职役制的模式转折中国古代乡村治理的第二阶段是由乡里制向保甲制、乡官制到职役制的转折时期，大致为隋唐两宋时期，从隋文帝开皇十六年（公元596年）至宋神宗熙宁三年（公元1070年）。隋朝建立伊始，其乡村治理制度是族、闾、保三级制。《隋书·食货志》载：“颁新令，制人五家为保，保有长。保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正，比闾正，党长比族正，以相检察焉。”较之前朝旧制，保一级为新设的最基层的组织，取消了乡一级，并改坊为里。至公元589年即隋文帝开皇九年，隋文帝颁布诏令，“五百家为乡，正一人；百里为里，长一人”。这样，族、闾、保三级制又被改为乡、里两级制，乡制得以恢复，但是乡的基层官吏的人员数量比此前大为减少，乡官权力也在逐步弱化，开皇十年因“乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平”而废除乡正理词讼的职责即是其权力弱化的表现之一。唐代实行的是乡、里、村三级制。以里正为主、村正为其辅贰是唐前期县以下乡村基层行政管理体制的主要特征[9]，乡的功能则进一步被弱化，甚至一度是有职而无官。如《通典·职官典》载，唐太宗“贞观九年每乡置长一人，佐二人，在十五年省”，至此乡制已经是名存实亡了，尤其是安史之乱之后乡制基本丧失其作用。而里和村的作用则凸现出来，成为乡里组织的重要层次，保和保长的设置及其职能亦得以明确保留。特别是村，在中国历史上正式作为一级基层管理组织而出现。唐代通过律和令、疏议等形式全面推行了村制和坊制。《旧唐书》和《资治通鉴》等文献的记载表明，唐代武德时期即已通过颁布正式律令的形式规定，“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约。”村的设置范围是“在田野者为村”，村为城市之外的聚落之处，无家户数的限制。据唐代法律，村正长员额的设置一般依村之大小有所变动，主要可分为三种情形：第一，“其村居如〔不〕满十家，隶入大村，不得别置村正”，即不满十家的小聚落虽然名为村，但不另设村正长，在村长官的设立上要归入其他村；第二，满十家而不满百家置村正一人；第三，“其村满百家增置一人”，即超过百户的村设置两名村正。唐代里正职责较大，负责管理整个乡的事务，“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”，成为乡里组织的实际领导者，但在唐代中后期也发生了变化。唐宣宗大中九年（公元855年），“诏以州县差役不均，自今每县据人贫富及役轻重作差科簿，送刺史检署讫，锁于令厅，第有役事，委令据簿轮差。”由此可见，里正这样的“显职”至此也已有了为人所役使的苗头了。唐代法律对村正的职责也有明确的规范，村正、坊正主要是“掌坊门管钥”和“督察奸非”，有权助捕、纠告、治盗、捕亡等，主要在于维持村内社会治安、进行基层管理。至于其人选，则由县司选取“勋官六品以下白丁清平强干者充”，“并免其课役”。唐朝村制度的实施富有创意，且卓见成效，从立国之初即开始推行。唐朝对城邑之外纷繁杂乱的各种聚落形态，进行全面规范和整顿，不仅从名称上统一为村，而且从法律上实施统一管理，职责完备。村制度的推行，是对郊野聚落自魏晋以来三百年间离乱局面的一次大整合，是国家力量向基层社会进一步渗透的有力举措。五代十国的乡村治理制度主要是沿袭隋唐，少有更易。这一时期大多数时候实行乡、里、村制，少数时期实行乡、团、里制。村一级基本得以保存，并出现了新的乡里组织形式———团。《文献通考·职役一》载：“周显德五年，诏诸道州府，令团并乡村。大率以百户为一团，每团选三大户为耆长。凡民家之有奸盗者，三大户察之，民田之有耗登者，三大户均之。”北宋时，乡村治理制度的演变大体分为初期和中后期两个阶段，但期间变化颇为复杂。北宋初期县以下为乡，仍实行乡里制，“诸乡置里正，主赋役。州县郭内旧置坊正，主科税。”乡村置里，里下为户，“里正、户长掌课输，乡书手隶里正”。太祖开宝七年（公元974年），诏令“废乡，分为管，置户长主纳赋，耆长主盗贼词讼”。不过，此时的乡、里规模均与唐代大不相同。唐朝的乡为五百户，里为百户，而宋初的乡、里规模均大于此。北宋中后期特别是王安石变法实行保甲制度后，乡里制度发生了重大变化。总体来说，这一阶段处于由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制的转折时期，乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强，乡村权力越来越多地被上调到更便于中央直接控制的州县官吏的手中。三、中国古代乡村治理的第三阶段：职役制模式中国古代乡村治理的第三阶段是从王安石变法至清代，乡里制度转变为职役制，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士为纽带而建立起来的乡村自治政治。[10]宋神宗熙宁年间，王安石厉行变法，实行保甲制度。规定，“十家为一保，选主户有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大702011.3保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。附保。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之，内家赀最厚、材勇过人者亦充保丁”。在全国推行保甲法后，在保、大保、都保中分别设保长、大保长、都保长和副保正，凡差县差役，政府科敷，县官杂使，监司迎送，皆责办于都保之中。其具体做法是：一都之中选出材勇、物力最高的二人，分别担任都保正和副保正，负责“盗贼、烟火之事”。大保长一