城市议题与社会复合主体的联合治理

城市议题与社会复合主体的联合治理提要：全能体制的现代化造就了一种“部门分立体制”，但同时也导致跨部门的复合性事业因缺乏匹配的治理主体而逐渐衰颓。本文立足于杭州市推进城市治理的三个典型案例，提炼联合治理的社会组织形式、参与结构与运作机制等“杭州经验”。研究发现，伴随着领域困境的治理失效而引发的认识升级，复合性事业的衰颓被作为公共性的城市议题而建构起来，相应的治理方式也从政府的单极治理走向多元社会主体的联合治理：即在政府的主导下结成跨部门边界的社会复合主体，社会复合主体在保持法人地位的前提下，通过整合行政的、市场的以及民间社会的资源再造一种跨部门的治理结构，并形成多元社会主体共同负责的组织运作方式。社会复合主体的实践意义在于，多元社会主体的分化和复兴社会主体性的过程并不是简单地相互摆脱，而是一种关系的再造。关键词：复合性事业；城市议题；联合治理；社会复合主体一、引言中国改革不仅是一个制度转型的过程，同时也是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程。随着政治权力的退让和市场作为基础性制度的发展，从整体性社会中产生出各种类型的社会主体，并拥有以决策权为核心的自主性（杨雪冬，2007）。于是，当代中国社会逐渐形成三大系统或三大部门的社会主体，即国家系统或第一部门的政府组织、市场系统或第二部门的企业组织、以及民间系统或第三部门的社会组织或民间团体（俞可平，2007；郑杭生，2006；何增科，2002）。与此同时，不同社会主体的运行目标、运行规则、价值指向和社会功能也开始自行其是，中国社会由此进入一个多主体、多中心、多轨运行的时代。社会主体的分化及其功能的专一化，同时意味着对总体社会的分割，并由专门的社会主体与之匹配，造就一种“部门分立体制”。比如政府负责提供公共产品；经济建设的主体是企业组织；民间公益事业由社会组织或民间团体承担等等。尽管总体社会在理论和相对意义上可以按部门分割，进而形成纯粹的部门性事业。然而，并非所有的建设领域都能进行这种分割，并依靠单一社会主体负责。实际上，现代社会广泛存在着各种跨部门的事业。本文将这种具有跨部门特征的建设2领域定义为复合性事业。复合性事业具有三个方面的意涵：第一，作为一个整体而存在，不可简单机械地分割；第二，跨部门的关联性和复杂性，往往与社会民生、文化遗产、环境保护等社会问题缠绕在一起；第三，对整体社会而言，复合性事业的发展或衰颓具有一种扩大化的积极或消极影响。这就决定了任何单一的社会主体都无法在功能上匹配复合性事业的需要。因此，要避免复合性事业的衰颓，必须仰仗复合的智慧和集体的行动，“通过政府、企业、社会组织、个人的合作（和体制再造），使得行政的、市场的以及社会的机制形成互补和互促”（郑杭生、杨敏，2008），实现社会主体形式及其实践活动的双重超越。简单地说，就是需要一种特定的社会组织方式对复合性事业进行联合治理。马克思指出，“整个所谓世界历史不外是人通过人的劳动而诞生的过程”（《马恩全集》第42卷，1979）。在制度经济学看来，任何社会组织方式或制度安排也不是出自任何智者的设计，而是源于千百万人互动的结果，或人们的创造性实践（柯武刚、史漫飞，2001；道格拉斯·诺斯，1995）。这些论断启示我们，联合治理的组织方式并没有某种理论上的预成，而是由社会实践活动创生的。因此，我们不能停留于理论上的规划和观念形态的设计，而应该从现实的社会实践出发，寻求来自于实践的智慧和启发。本文将立足于杭州城市治理实践的三个典型案例，讨论联合治理的组织方式。二、社会复合主体的创生：挑战与选择（一）初级现代化过程中的“城市代价”历史上的杭州是一座生态之城和文化古都：杭州以“湖光山色”著称于世，素有“人间天堂”之美誉，被马可·波罗赞为“世界上最美丽华贵之城”；杭州拥有8000多年历史的跨湖桥文化和5000多年的建城史，历史的长卷赋予了杭州深厚的文化底蕴。同时，进入21世纪的杭州还是一个经济强市。据统计，杭州目前的经济总量保持着全国省会城市的第二位、全国副省级城市的第三位，人均GDP超过5000美元，已经达到中等发达国家的发展水平。2001-2005年，全市生产总值由1568亿元增加到2942亿元，年均增长14.1%；财政总收入由188亿元增加到520亿元，年均增长28.9%；城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别由10896元、35330元增加到16601元、7655元，年均分别增长11.1%和9.5%（杭州统计年鉴，2001-2005）。自改革开放以来，中国工业化的进步和GDP的快速增长在全球范围内赢得了好评。与此同时，环境污染（及其他负面效应）也作为工业化及经济快速增长付出的高代价而为世人关注（周晓虹，2008）。这种“GDP崇拜”（沈杰，2006）及其后遗症是工业化早期的一个通病，杭州也不例外。当历史的车轮驶进21世纪之后，曾经的生态之城和文化古都在“旧式现代性”（郑杭生、杨敏，2003）①的浪潮中失去了她的魅力和韵味。在那种非人性化的钢筋混凝土、污浊的环境和空气、缺乏历史纵深的建筑和城市文化中，人们体验着英国诗人艾略特于《荒原》中所展示的“现代城市的荒凉”。具体地讲，杭州在初级现代化的过程中付出的城市代价主要表现在三个方面：一是历史文化资源的遗落。杭州作为长江下游最早的文明形态（跨湖桥文化）、运河文化的重要集结地、南方重要历史故都和“中华第一城”（余杭良渚文化古城遗址），这种“跨越时空的坚韧力量”（郑杭生、杨敏，2008）给杭州留下了丰富而宝贵的历史文化遗产，包括历史文化名镇、古桥古井、古宅邸建筑、古塔、寺庙、书院及藏书楼、出土文物、石刻碑碣、近现代史迹、古街巷、传统制作工艺以及其他各类遗迹。然而，这些重要的历史文化遗产却在城市的现代流变中逐渐散落和消逝。以下两个事实足以说明这个问题：第一，作为杭州最重要的文化象征之一并拥有百年历史的西泠印社，却在城市的快速发展中面临着“文化断流”的危险；第二，进入21世纪之后，杭州50年以上的特色建筑和古建筑只剩下8000多间（王国平，2005）。二是环境污染与生态破坏。杭州是一个缺乏地矿、能源、土地等传统资源的城市，但是杭州却拥有独具特色的环境优势和宝贵的生态资源，五大类型的水体（钱塘江、京杭大运河、西湖、西溪湿地、钱塘江入海口）烘托出杭州的环境与生态品位。从某种意义上说，杭州的历史是一部因水而生、因水而立、因水而兴、因水而名、因水而强的历史（王国平，2006）。然而，伴随着初级现代化的涤荡，杭州开始与“生态之城”的美誉渐行渐远，最突出的表现是城市水域遭到严重的破坏与污染。截止2002年，西湖面积较1920年减少了近3000亩（杨彬镛，2007）②；京杭4大运河（杭州段）变成了一条最大的城市臭水沟；全国唯一的城市湿地（西溪湿地）面积不断缩水、水质污染严重、生态十分脆弱。三是传统产业的“文化空心”。丝绸、茶叶代表杭州最重要的传统产业并曾在国家行业体系中占有重要的地位，其中，杭州的丝绸文化和茶文化对产业的支撑与养护功不可没。但是在片面追求GDP的过程中，市场对文化的“挤占”反过来造成了传统产业的“自残”，曾经的“贵族产业”开始显示出没落的迹象。立足于低端市场的粗放经营，缺乏长期效应的贴牌加工，企业间的恶性价格竞争，产、学、研、商的各自为政等等，使杭州丝绸文化与茶文化的魅力仅仅停留于历史的想象中，现实的体验则徒有虚名。杭州的传统产业逐渐失去了“文化养分”而造成产业的“文化空心”，进而受到强烈的冲击和挑战。（二）城市议题的建构如前所述，作为“GDP崇拜”的后遗症，历史文化遗产问题、环境生态问题以及传统产业的“文化空心”问题等客观社会事实，几乎在中国的每一个城市都存在类似的状况。在普通公众或地方政府的视野中，这些问题通常被理解为一般性的领域困境（它的存在、根源和解决办法都具有领域性）。然而，从本世纪开始，这些一般性的领域困境逐渐升级为杭州重大的城市议题（即跨领域的城市公共问题或社会问题）。在社会问题的理论范畴中，城市议题的形成涉及到三个基本要素，即客观事实、公众的主观察觉及其态度、行动倾向。其中，建构主义更加强调客观事实以外的社会过程（比如贝克尔强调的“标定”或“觉察”），进而把社会问题意义上的城市议题视为一种主观建构。也就是说，即便某种客观事实确实存在，如果没有公众主观上的问题意识，并期待借助某种一致行动去化解，它就很难成为一个社会性的问题（Becker，1966；Cuberetal.，1964；Mauss，1975；Spector&Kitsuse，1987）。在这里，“构成社会问题之基础的客观事实只有随着公众及其舆论对它的觉察以及态度倾向，才会成为社会问题”（周晓虹，2008）。在《国家、市场与社会：秦淮河污染治理的多维动因》中，作者把N市“秦淮河治污”这一城市议题的形成归结为：在围绕住房商品化、市场化开始的大规模的城市化或新的“造城运动”过程中，以集中展示城市形象或政府政绩的重大事件5（比如该市要在2005年举办“中华人民共和国第十次全国运动会”）为契机，并作为非常时期的“政治任务”、“一号工程”和“重中之重”等特殊要求，加上媒体对“问题”的渲染、批评、发动及民间社会的呼吁，进而被城市公众建构起来（周晓虹，2008）。在这个城市议题的建构过程中，媒体显然具有至关重要的作用。一方面，媒体报道能够引起公众的广泛关注，并不断增加受众的数量（博曼，2006）；另一方面，无论是政府的推动还是民间社会的呼吁都在很大程度上需要借助媒体的渲染。但是，更为重要的原因则是该市要举办“全运会”这一展示城市形象和政府功绩的大型活动所产生的特殊动力。这种方式在全国各地的城市建设和治理中具有某种普遍的意义，即借助大型活动（比如奥运会、世界杯、亚运会、全运会、世博会等）增进城市认同和推进城市发展。作为非常时期或特殊情况下的特殊产物，上述城市议题的形成及其解决问题的一致行动，往往缺乏一种制度化的安排和长效的运作机制，因而它很有可能随着非常时期的结束而终结。相应地，城市议题所关注的问题则有可能重新回到原来的状态继续存在。有意思的是，发生在杭州的领域困境之所以升级为重大的城市议题，并不是非常时期的特殊产物，而是在常态时期被建构起来。在笔者看来，常态时期建构起来的城市议题及其向实践领域的延伸，具有更好的延续性、更持久的生命力以及制度创新和价值分享的潜力。当然，这种常态时期城市议题的建构也就不同于非常时期城市议题的建构过程。由于缺乏大型活动集中展示城市形象或政府功绩的特殊动力，在这种情况下，单靠媒体的报道和渲染未必能使各种领域困境上升为城市议题。尽管上世纪90年代以来，增加了媒体批评、暴露问题的空间，但本质上媒体仍然是服务于国家和政府宣传的工具进而存在一定的限制。也就是说，只有在政府的推动下，媒体才具有建构城市议题的工具意义。因此，杭州城市议题形成的主要动力仍然政府。具体地说，是来自于政府对领域困境的治理失效而引发的对客观事实的“认识升级”。我们不妨以京杭大运河（杭州段）的治理为例，来说明这种城市议题的建构过程。③自改革开放至21世纪初，为了改善运河水质，杭州进行了两次大规模的专项整治。第一次是从1983年开始的京杭大运河与钱塘江沟通工程，用水系贯通的办法把“死水”变“活水”进而改善水质，并解决运河的人为淤塞、束窄等问题。第6二次是1993-2001年开始的运河（杭州段）截污处理工程，总投资9.63亿元（王英翔，2007）。从这两次专项整治的特点来看，基本上是依靠政府的财政专项资金，进行集中整治。然而，到1998年，市区工业污水直接排入运河的比例仍高达67%，运河水质均为“（劣）五类”（郑蕾，2008）。根据杭州市环境检测站发布的数据，运河（杭州段）在1986—1998年，污染程度在此期间无明显变化，水质呈持续恶劣状态。其中，重点污染工业废水排放量在“七五”期间为1.29×104万t/a，“八五”期间为1.49×104万t/a，1996、1997、1998年为1.67×104万t/a，呈显著上升趋势（陈芳等，1999）。这表明，把运河污染作为一种领域困境并仅仅依靠政府的力量进行治理，是一种无效的