信访条例解读

2018信访浅谈汇报人：於祥华目录CONTENTSPart1Part2Part3Part4何为信访信访条例简析信访问题分析国土系统解决信访问题的思考Part1何为信访？一、基本含义二、产生历程三、信访特点四、信访方式原则一、基本含义属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合。原则定义特色信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。除法律以外的又一种解决问题的办法，是一种比较直接的利益表达形式。但是，由于信访的有关信息一般要经过信访办公室工作人员的筛选，然后递交给有关领导、有关机关，所以从这个意义上来讲，也是一种间接的利益表达方式。二、产生历程信访自古以来就是中国的一种社会现象秦朝设公车府汉朝建立“诣阙上书”制唐朝设“匦使院”宋朝设理察院明清设通政司政权不巩固，群众不信任政府，上访不多政权巩固，政府担负社会管理职责。群众信任政府，上访多了。社会动荡社会稳定推究其意，原是伸冤者敲击肺石，然后站在它的下面三天三夜，最后，官员才肯见申冤者。而之所以做成肺的形状，沈括认为是为了便于垂挂。当然，古人往往喜欢象征，所以，肺主声音，声音用以表达冤情。而颜色赤红，则是“使（上告者）赤心不妄言”。《周礼·秋官·大司寇》载，周朝“以肺石达穷民”，朝廷门外设赤石，民有不平，可击石鸣冤。若地方官不上报，伸冤者可在肺石站三日，然后由士听取冤情，上报周王和六卿，并对地方官治罪。因石形如肺，叫“肺石”。这是周朝着名的“肺石制度”。二、产生历程二、产生历程第一阶段,建国之初的政治动员型信访（1949-1956）.信访主要面对政权建设和经济建设中存在的新老问题,面对党内出现的官僚主义现象,通过信访这种动员形式,极大地调动了群众的政治热情,团结和凝聚了各界力量,对党和政府的工作形成了有力的监督和帮助。第二阶段,政治运动中的信访（1956-1965）.信访工作一直围绕中心问题围绕大事件而转动,这一时期信访制度服从和服务于政治运动,在不同时期呈现出不同的样态,担负了不同的政治功能。第三阶段,大动乱及后动乱年代的信访（1966-1978）.信访受到重大政治事件的影响,反映的突出问题是落实政策。第四阶段,春风化雨（1979-1982）.信访在拨乱反正和社会抚慰中起到巨大作用,如春风化雨,给伤痕累累的社会带来了温暖和希望。第五阶段,安定团结时期的信访（1983-1995）.群众信访诉求的事项发生了重大变化,这一时期社会矛盾和纠纷的中是经济利益问题.由于信访高潮的再次出现,催生了《信访条例》的诞生,信访法制建设取得了实质性突破。第六阶段,新时期的发展与走向（1996年以来）.涉法涉诉信访凸显,《信访条例》修改完善。信访内容和信访承载的功能的变化,信访的性质也是在不断变化的.基于信访制度在新中国发展演变过程中的延续、断裂及超越关系,李宏勃博士将其划分为六个阶段二、产生历程中国政府的突出特点，是在大部分民众头上，从中央到乡镇共有五级党政政府（在农村地区有时还包括一级不是政府的政府，那就是村委会、村党支部），城市比农村少一级乡镇政府（直辖市再少一级──地市级），但又多一级“单位”。上下级党政政府之间等级地位十分森严，各级政府都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的“金字塔”式的嵌套机制。这意味着，中央政府其实并不能形成真正的中央集权，除了少数例外，它只能直接管到省、部级，即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正，也要通过该省，而该省也须通过该县的上一级政府，即地市级党政政府来具体处理，比如将该县的党委书记和县长撤职。这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府“赋权”──赋予它管理下级政府的权力；如果民众越过本级政府上访，却将使本级成为上级政府约束的对象──哪怕民众反映的是自己的下级政府，但在上级政府看来，该为此负责的却是本级政府。这就形成了中国信访制度的一大特色：容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。二、产生历程任何制度的产生都不是偶然的,虽然制度的创制是人的有意识的安排的结果,但它反映的却是社会的需求,没有需求的供给是不存在的,无论这种需求有多么短暂；同理,即使人为地创造了一种制度,如果社会并没有现实的需求,它也会自生自灭.探寻制度的起源是为了更好地了解它、理解它、把握它、运用它、改造它.信访制度作为在我国目前仍然有效运行的制度,其产生决不是偶然的.从前述可知,为什么法学界甚至《信访条例》均将信访制度界定为“政治参与和民主管理”的重要形式,这当然有其深刻的历史背景.从信访制度形成的背景中,我们可以深切地感受到,为什么在建国初期群众路线会如此凸显,正是因为它“中国特色的一项民主机制”,是收集民情、民意,抵制官僚主义的重要民主机制.也许正是在这个意义上,信访制度才会被定义为“政治参与和民主管理”的重要形式。信访是当代中国社会转型过程中法律与政治深度交合的产物,“作为一种制度设计,信访机制的设置和运行的政治意义远大于其法律意义.”因此信访制度作为替代性的纠纷解决方式被学者称为有中国特色的政法传统信访制度的思考三、信访特点区域高位在上访者看来，最没有“官官相护”嫌疑的是北京的中央政府。所以，上访的最终目的往往是“千方百计进京城”。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反而下降了2.4%.另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长1。这也造成了一个以北京为圆心的上访高发地域。北京周围的几个省份无一例外成为上访大省。山东某地的法官告表示，他们当地有几个村庄由于离铁路比较近，民众去北京很方便，被称为“国务院直属村”，一有什么事，村民便乘坐火车到北京上访，让当地政府头疼不已。河北某县由于与北京相邻，到天安门的距离比到省城的距离还近，预防上访、维护稳定便成为当地政府的头等大事。三、信访特点效率量化向上负责、下管一级的现行政府体制，也决定了位于北京的中央政府实际上并没有处理地方事务的足够信息和组织资源乃至精力。中央政府只能管到省部级。面对潮水一样涌来的进京越级上访者，中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实，而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要，需要优先解决。中央政府有时需要派工作组到当地调查，也就是直接获得信息，但实际上中央政府不可能事事都派工作组。只能对下级党委政府考核信访量，从而进入恶性循环。即越是考核量，信访量越大。三、信访特点重复上访对于上级政府来说，上访者所提供的个案材料虽然无法作为直接处理个案的依据，但汇总起来，信访材料还是可以作为发现总体情况的依据。比如，北京市1995年《信访条例》就规定，“综合研究信访情况，及时向本机关负责人和有关部门提供信访信息”是信访工作机构的职责之一。如中央政府发现，强制拆迁已经在地方上成为一个突出问题。倘若上访者理解了信访制度的这一逻辑，那么，他就会有意识地把自己的个案问题普遍化，以期引起上级领导的重视。以此显示问题的严重程度。国家信访局局长周占顺在2003年时指出：“自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了十年。群众会通过重复上访来强调自身诉求的普遍性，来引起领导的重视。三、信访特点集体上访对于集体上访，国务院和各省市自治区的《信访条例》并不鼓励。比如国务院1996年《信访条例》规定：多人反映共同意见、建议和要求的，一般应当采用书信、电话等形式提出；需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人。2005年新《信访条例》也沿用了这一规定：“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。”各省市自治区《信访条例》也大都沿用了集体上访代表不超过五人的规定。集体上访的持续增加和日趋严重说明了信访制度又一个错位：上访者的目的是解决个人或群体的具体问题，而上级机关却希望从个别的信访中发现普遍性问题，因为上级机关是政策的制定者，制定或改变政策的依据是普遍性问题，而不是具体问题。上级机关并不是具体问题的解决者，具体问题的解决仍然要通过下级政府。现行信访制度的设计者希望，普遍性问题能够通过一种个别化的形式反映出来，这样反映的时候不会对社会稳定带来太大震动。三、信访特点对重复上访和集体上访现象的思考上访者在明白了这一点之后，反而容易采取一些反其道而行之的策略。上访者相信，要使自己的具体问题得到解决或者优先解决，必须要采取一定的方式使问题显示出其普遍和严重的一面，而集体上访和反复上访就是一种向政府和社会表明问题普遍和严重的有效手段。一旦一起集体上访的个案得到优先处理，产生的示范效应往往鼓励其他上访者群起仿效。这也和我在实际工作中遇到的情况相符合，群众给我“传授”的上访经验可以用这句话来形象描述了吧“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。四、信访方式1、办转信——办信、转信结合，写份信给你。2、走访——你我面对面，千里迢迢来见你。3、视频接访工作——隔个屏幕来会面，我们坐下来谈谈。Part2信访条例简析第一章总则第二章信访渠道第三章信访事项的提出第四章信访事项的受理第五章信访事项的办理和督办第六章法律责任第七章附则目录具体内容我将打开文档讲Part3信访问题分析信访问题分析信访问题是社会矛盾的特征反应困惑答案信访问题的实质是社会矛盾的特征反映！改革开放，经济发展，生活改善，信访问题越来越多？一、信访问题是时代背景的印证信访问题是时代背景的印证巨量的事情有限的时空发展的极不平衡政府推动型现代化模式的两重性以人为本二、信访问题是民生需求不断变化的显现中国现阶段的社会矛盾涉及面广种类齐全基础民生百姓切身利益二、信访问题是民生需求不断变化的显现1978198819982008100%50%48.16%消费率二、信访问题是民生需求不断变化的显现100%50%1978198819982008197843.15%投资率三、信访问题是深层社会矛盾的凸现表现信访问题总是以林林总总的单一诉求出现特征实际生活中表现出连带性迅速扩张的特征贵州瓮安事件甘肃陇南事件湖北石首事件2009年6月17日至6月20日，湖北省荆州市石首市发生因酒店厨师涂远高非正常死亡导致的数万群众围观起哄，围堵道路骚乱事件。湖北省省委书记罗清泉、省长李鸿忠已亲赴石首市处置该事件。2009年6月20日夜间至21日凌晨，事态已逐渐平息。停放在事发地永隆大酒店内的尸体已送往殡仪馆，围观群众全部散去。2009年10月17日上午，湖北省石首市人民法院对2009年6月17日发生的涂晓玉等聚众扰乱社会秩序案依法公开进行了一审宣判。三、信访问题是深层社会矛盾的凸现湖北石首群体事件的简介中国现阶段的社会矛盾有着广泛的民众基础调查：改革开放以来受益最多的群体50%100%59.2%党政干部55.4%私营企业主11.5%工人31.4%农民社会焦虑现象推波助澜所谓社会焦虑，主要是指社会成员当中普遍存在着一种紧张不安的心理状态。现在，社会焦虑几乎覆盖了所有人群。无论是人数最多的工人群体、农民群体的成员，还是处境相对来说还是比较好的干部群体、企业家群体的成员，无论是东部地区的居民还是西部地区的居民，都有焦虑不安、浮躁不定的现象。这种现象，在中国历史上几乎可以说是少见的。现在老百姓最关心最直接最现实的焦虑，显然是对高房价、高物价、通胀、负利率、腐败、分配不公、垄断企业的高收入等等现象的直接担忧和不满。基本上都是集中在同基本民生相关的部位。社会焦虑现象推波助澜五、信访问题是当前解决社会矛盾两难境地的体现两难境地：在解决此种社会矛盾时，往往容易会加重了彼种社会矛盾。这问题我是想解决，但解决不了！劳动保护政策的落实与企业可持续发展能力的两难落实劳动政策企业发展后劲房价变动对社会的影响房价低收入无房者安居乐业可能性小，对