土地复垦方案培训中石油(2007-12-12)

土地复垦方案编制存在的问题与分析国土资源部耕地保护司国土资源部土地整理中心王军报告内容方案评审的程序方案编制存在的系统性问题方案编制存在的细节性问题方案编制的存在问题分析一、方案评审程序建设项目土地复垦方案:报国务院审批的建设项目省级国土资源管理部门负责评审；报省级审批的建设项目由市级国土资源管理部门负责评审生产项目土地复垦方案:依据采矿权审批权限分为两种（1）国土资源部审批的采矿权，复垦方案报告书经省级国土资源管理部门把关后，上报国土资源部；（2）省级国土资源审批的采矿权，省级国土资源管理部门负责评审审查一、方案评审程序油气项目土地复垦方案:（1）新建、改扩建、已建成油气项目编制土地复垦方案报告表；（2）油气矿权人以油气（田）公司（分公司和子公司），可以按不同地形地貌区编制土地复垦方案报告书，并附相应采矿权的土地复垦方案报告表专家提出方案的初评意见土地整理中心对专家初评意见进行汇总土地整理中心组织专家对土地复垦方案进行评审，形成专家组意见土地整理中心将专家组意见汇总后发给编制（业主）单位编制（业主）单位根据专家组意见对土地复垦方案进行修改修改稿报3份（含电子版）至国土资源部土地整理中心土地整理中心函报国土资源部耕保司建议修改后通过不通过国土资源部耕保司审查审查同意发函给业主审查不同意土地复垦方案编制单位或业主单位将省级国土资源厅把关的土地复垦方案（10份）上报国土资源部（耕保司委托土地整理中心评审）国土资源部土地整理中心受理土地复垦方案土地整理中心从专家库中随机确定专家5~7名，将土地复垦方案送至专家初评报部审批的采矿权证复垦方案评审程序从6月初到目前为止，共收到29家企业报送的土地复垦方案报告书，其中12个项目一次性通过,通过率不到42%，4个复垦方案第二次通过了评审，有2个项目第三次仍未通过评审29份报告中有煤炭开采项目19个，金、铀、铜、铁、钨、钼、钽铌锡等金属矿10个。矿产开采有井工开采、露天开采方式，同时集合了平原区、山地丘陵区、黄土高原区等多种地形地貌，具有较普遍的意义。我们对这些项目存在的问题进行了归纳总结，将问题归纳为系统性和细节性问题。评审结果不尽人意方案编制的系统性问题（一）方案编制的土地复垦特点不明显与水土保持方案和环境影响评价方案雷同编制目的不同：编制依据不同：土地利用总体规划、土地复垦规定和技术标准、225号文和81号文等编制内容不同：土地复垦侧重于如何恢复被破坏或拟破坏的土地，根据项目区土地利用现状及采矿工艺流程、用科学的方法预测拟破坏土地的面积和破坏程度，在对复垦可行性分析的基础上，选择合适的方法对已破坏和拟破坏土地进行复垦，包括技术措施和资金保障措施。复垦后的土地利用有时还涉及到土地权属调整等方案编制的系统性问题（二）方案的逻辑性差，章节前后脱节方案中包括项目概况、复垦可行性分析、预防控制与复垦措施、土地复垦工程设计及工程量、土地复垦投资估（概）算测算、土地复垦效益分析、土地复垦工作计划安排、保障措施等方面，这几个方面有内在的逻辑性和前后相互呼应的项目概况中的土地利用现状和工艺流程是为其后的土地复垦可行性中的已破坏土地利用类型、拟破坏的土地时序和程度提供依据的，土地的适宜性评价和复垦案例类比分析是确定复垦标准的前提；土地复垦工程设计及工程量计算则要依据评价结果和复垦标准；复垦投资估概算则是在科学准确的工程量计算的基础上获得的；有了破坏土地预测、投资概算就可以制定复垦计划；落实复垦计划需要有得力的保障措施。方案编制的系统性问题（二）方案的逻辑性差，章节前后脱节项目区土地利用现状项目生产工艺已破坏土地现状拟破坏土地预测生态环境影响分析土地复垦适宜性评价、复垦标准工程技术、生物化学措施预防控制减少土地破坏复垦工程设计与工程量计算土地复垦费用复垦效益及复垦计划复垦目标(预防控制减少破坏土地面积、土地复垦面积社会经济和生态效益指标)方案编制的系统性问题（二）方案的逻辑性差，章节前后脱节复垦方案报告表的汇总数据与报告书中的数据不一致；土地破坏、投资测算依据与报告书中有差异方案编制的系统性问题（三）方案注重普适性，缺乏针对矿种和区域的特殊性项目区的所在地区一般性描述过多，针对项目区的论述少。煤矿和金属矿，黄土高原和华北平原等；油气项目，石油、天然气以及煤层气等资源赋存形式和开放方式是不同的，区域差异也很大。复垦可行性分析中共性技术用的多，针对性不强。井工开采用专业的塌陷预测公式，具体参数的选择和预测过程不同；适宜性评价因子和评价过程雷同，大多是依据70～80年代的宜农荒地资源评价中的成果确定评价因子，较少考虑当地的区域特点，有的缺乏评价过程，直接给出评价结果，评价结果也未落实到图斑上；评价过程中多金属矿要考虑污染因素，有的就没有涉及到。油气项目，不同的区域，对井场、管线、道路等进行占地预测，具体选择参数上就不同。预防控制措施泛泛而谈。露天开采虽然提到表土剥离，但与生产工艺结合如何剥离、如何存放考虑的较少；土地污染控制与选矿工艺和过程结合的少；工程措施泛泛而谈植树种草，结合区域特点如何种植培育的阐述的少。油气项目的开采生产工艺、管线铺设如何减少破坏土地。三、方案编制的细节性问题（一）总则及基本情况1．关于复垦目标复垦率统计有误。复垦率是复垦土地面积与破坏和拟破坏土地面积之比。在复垦方案编制中关于复垦率计算将破坏土地面积理解成为项目区土地面积，应该是整个的影响区面积作为项目区的土地面积相关指标不足。注重土地利用方面的指标，社会经济和生态效益指标欠缺三、方案编制的细节性问题（一）总则及基本情况2．关于服务年限服务年限理解有误。原则上为采矿权证有效期年限或剩余年限。有的把开采年限作为服务年限；有的把首采期作为服务年限。首采期和采矿权证有效期的处理。油气项目的服务期是按采矿权期限还是5年一个服务年限？复垦工作的滞后性考虑欠缺。复垦工作和生产过程在时间上并不完全一致，尤其是井工开采造成塌陷的土地的复垦，必须在稳沉后才能进行复垦，因此复垦方案的服务年限与项目的生产年限并不具有完全的一致性，但是大部分复垦方案没有考虑到这一点。油气项目这方面问题不很突出，但复垦也有滞后性。三、方案编制的细节性问题（一）总则及基本情况3．关于项目区土地利用现状项目区范围确定有误。一些井工开采项目的复垦方案仅仅将井田范围作为项目区范围，但是井工开采造成的土地塌陷的面积一般都要大于井田面积土地利用现状不明。没有明确各二级地类的面积和分布；有的使用当地的土地利用俗名（台地、梯田等）；对项目区土地质量，尤其是耕地质量缺乏必要的说明和介绍。建议使用国家标准。权属介绍不清。土地复垦方案，普遍缺乏或者较少涉及到对破坏土地权属性质的说明，对具体所有权或使用权的归属单位描述不清楚。油气项目中也要注意土地权属的说明。三、方案编制的细节性问题（一）总则及基本情况4．关于项目生产工艺复垦方案中项目生产工艺的描述。目的一是为了考察项目所采用的生产工艺是否有减少土地破坏面积和程度的可能；二是为了能够明确项目对土地造成破坏的环节和方式项目生产工艺的介绍没有与其造成的土地破坏联系起来三、方案编制的细节性问题（二）土地复垦可行性分析1．关于已破坏土地已破坏土地概念理解有误。已破坏土地是指项目区内已经存在的挖损、塌陷、占用、压占等形式破坏的土地，但并不包括永久性建设用地；一些方案将项目的工业广场等建设工程永久性占地列为已破坏土地。油气项目有的也把永久性建设占用土地列为已破坏土地。(永久性占地不算在复垦土地的范围之内。)已破坏土地的相关指标介绍不清晰。没有明确说明对已破坏土地地类、面积、破坏程度、分布、是否采取复垦措施等内容。油气项目属于公司遗留的已破坏土地也应该进行工程量、资金测算，列入复垦工作计划，逐年进行复垦，尽快还历史欠帐。三、方案编制的细节性问题（二）土地复垦可行性分析2．关于拟破坏土地预测预测过程不明确。主要体现在缺少科学的预测方法；缺少对所采用土地破坏预测方法中相关参数的说明；一些井工开采的项目在进行土地破坏预测时没有考虑塌陷土地的稳沉期间和多煤层开采造成的重复塌陷问题。油气项目分地形地貌，预测一个井场破坏土地，根据区域调整参数，分析一个矿权的破坏土地数量和程度。预测不全面。一些复垦方案仅就主要破坏方式进行预测，如有的井工开采项目的复垦方案中仅对塌陷土地破坏的范围和程度进行了预测，但是缺少对矸石压占造成的土地破坏进行说明。油气项目除了井场、管线、道路还有没有其他方式的破坏土地。破坏预测没有时序性。大部分复垦方案没有对土地破坏预测的时序性进行描述，没有体现土地破坏的时段性及相对应的空间性。油气项目注意开采时序对土地破坏的预测。拟破坏土地结果不明。一些复垦方案仅就破坏土地的面积进行了预测，但是没有说明破坏土地的地类、破坏程度、空间位置等要素三、方案编制的细节性问题（二）土地复垦可行性分析3．关于土地复垦适宜性评价是对已破坏和拟破坏后的土地状况进行适宜性评价，不是对现状的评价。缺少完整的评价过程。一部分复垦方案没有明确评价范围和评价单元，没有选择评价因子和评价方法，有的选择了评价因子但缺乏区域特点。缺少对土地复垦适宜性评价的说明。复垦方案应当在确定评价单元的基础上进行复垦后的土地利用类型、面积、分布等结果的分析前后脱节，适宜性评价未和前面预测的破坏土地程度联系起来三、方案编制的细节性问题（二）土地复垦可行性分析4．关于土地复垦标准（煤矿、金属矿和油气项目共性问题）将复垦标准与复垦目标混为一谈。有的复垦方案将复垦标准理解成为复垦后不同类型土地的面积等指标。目前的复垦标准的主要依据还是95年国家土地局颁发的技术标准。复垦标准不具体。没有结合项目区的实际情况编写复垦标准中的相关指标，如覆土厚度、坡度、土壤紧实度等；此外，还有一些复垦方案没有说明复垦标准的具体要求，例如道路、灌排等农田水利设施等的复垦标准。三、方案编制的细节性问题（三）复垦措施、工程设计及工程量测算1．关于预防控制措施和复垦措施缺乏实质性内容。一些复垦方案没有针对项目区生态环境情况和开采特点制定切实可行的预防控制措施和复垦措施，只是泛泛而谈，作原则性的描述。例如预防塌陷用充填方法，但如何充填的具体方法阐述很少。油气项目结合采矿生产工艺所用的具体预防控制减少土地破坏的措施要具体明确。没有说明采取预防措施减少破坏土地的程度、面积和类型三、方案编制的细节性问题（三）复垦措施、工程设计及工程量测算2．关于工程设计和工程量计算测算依据和过程不充分，深度不够一些方案中没有针对不同工程技术措施进行详细的工程设计。例如，有的有土地平整等工程设计但缺少道路、沟渠等工程的典型设计一些复垦方案工程量测算与前面的土地破坏预测没有很好的衔接，无法考察工程量的准确性。工程量测算与塌陷、表土剥离和复垦标准是紧密联系的。三、方案编制的细节性问题（四）复垦投资估（概）算及复垦工作计划安排3．关于投资（估）概算依据不充分、过程不完整、方法不明确应当依据项目所在地区土地开发整理预算定额等相关标准，结合测算的工程量，计算复垦投资估（概）算，并附测算总表、各分项单表和工程单价表等表格大部分复垦方案没有考虑复垦投资的时间价值。复垦工作持续的时间比较长，复垦费用要考虑物价上涨因素三、方案编制的细节性问题（四）复垦投资估（概）算及复垦工作计划安排2．关于复垦工作计划安排复垦工作与土地破坏预测没有联系，一些复垦方案没有对复垦时间段进行合理的划分，没有结合土地破坏的时序性预测和复垦适宜性评价的结果确定每个时段复垦土地的面积、地类、空间位置和资金安排。81号文中原则要求以5年为一个阶段，但上报的方案几乎都是以5年为阶段划分的。有的复垦方案的工作安排相关指标不明，没有体现可操作性。复垦工作安排要表明复垦面积、类型、位置和时间等因素复垦工作计划落实到图斑，不利于检查验收。三、方案编制的细节性问题（五）保障措施与成果要求1．关于资金保障措施没有明确复垦资金应纳入生产成本土地复垦费用与矿山保证金的关系没有提出复垦资金计提、使用、管理方式和专款专用的保障措施。油气项