建设部副部长仇保兴在优先发展城市公共交通工作会议上的总结讲话

建设部副部长仇保兴在优先发展城市公共交通工作会议上的总结讲话一、实现“一个转变”对于本次会议，大家认为收获最大的是思想观念的转变。因为观念僵化会导致行动迟缓，工作落后。国办发[2005]46号文件要求各地进一步提高认识，要确立公共交通在城市交通中的优先地位。国务院领导的批示也反复强调优先发展公交是必然的战略选择，是构建资源节约型、环境友好型社会的重要而且不可缺少的组成部分。没有科学、正确的公交优先的观念，就不可能主动地做好公交优先发展的各项工作，就不可能有推动公交发展的工作热情。所以，抓好观念转变是实现公共交通优先发展的核心问题。首先，公交优先是普通百姓优先。体现了“执政为民”理念在城市公交领域落实的优先，而不是少数有钱人或者党政干部“屁股指挥脑袋”的优先。现在南方有些城市动辄就借道路拓宽改造之机，把自行车道改为机动车道，方便的是小汽车交通，限制的是自行车道和行人，这不是从老百姓利益角度来考虑优先。第二，公交优先是绿色交通优先，是构建资源节约型、环境友好型社会优先。这次会议上提出“无车日”和“公交活动周”活动，体现了落实中央科学发展观和构建资源节约型、环境友好型社会的要求，离开了这个主题，公交是不可能优先的。公交优先的生态文明意义、社会环境保护意义和对可持续发展的意义全在于此。第三，公交优先体现了社会公平的优先。公交是现代城市社会公益性事业的重要内容，是构建和谐社会的主要组成部分。落实公交优先，就要着眼于解决城市交通方面的社会不平等问题，体现“公交优先”在构建和谐社会过程中的重要地位。第四，公交优先关键是领导转变观念优先。落实“公交优先”必须转变领导核心尤其是“一把手”的观念。所以，大家回去首先要对上汇报好本次会议的精神。要把国务院领导的批示精神、国务院转发的文件和四部委的文件、把下一步的工作措施等汇报好。要尽快告诉各地政府领导，国务院有关部委要对每个城市公交工作进行全面的评估检查、指导，要在主要媒体公布检查的结果，通报批评落后的城市，督促各地认真贯彻落实科学发展观，贯彻落实建设资源节约型、环境友好型社会的战略构想，实施中央确定的公共交通优先的一系列政策。二、做到“两个协同”第一、要协同好城市内各种不同交通方式。与其它机动车相比，公共交通车辆要绝对优先，这种优先要体现在路权使用空间和时间优先、财政转移支付优先、土地优先等各个方面。同时，公共交通与其它绿色出行方式如自行车、人行车应该统筹考虑，机动车不能挤占自行车和人行车道。今后各地的城市道路工程（除了高架路、高速环线以外）的规划建设或改建，都应该保留和设置自行车道和人行道，这是绿色交通最主要的内容。我国的城市都是紧凑型城市，适合自行车和步行出行。另外，公交也要与出租车协同发展。出租车与公共汽电车、轨道交通等公共交通之间存在着此消彼长的关系，大容量的公交车辆的快速发展，会导致出租车市场萎缩。出租车是城市公共交通的必要补充，但在数量上不能盲目扩张，关键在于提高服务质量和水平。第二、城市内部交通与城市外部交通的协同。要重视城市外部交通与城内交通的衔接、换乘和疏散，做好机场、火车站、港口码头、高速公路与城市交通的驳接。国外城市火车或者飞机与城市公共交通衔接非常紧密。巴黎的几个火车站就在市中心，换乘非常方便。而我国城市交通换乘衔接在设计理念和处理方式方面还很落后，换乘极其不便。城市公共交通应提倡向城郊延伸，用有序的城市公共交通去取代农村普遍存在的混乱个体交通。健康的城镇化的过程是把城市文明和城市的活力向农村扩散，并把农村的绿色田园引入城市的过程，而不能把农村落后的交通方式引入城市。城市公共交通向周边农村延伸遇到矛盾怎么办？根据实践，各地应鼓励城市公交公司与周边乡镇签订合同，明确各自责任和义务。公交公司保证车辆准点服务，镇政府负责整顿规范混乱的个体经营。借助国有公交大企业通过兼并、重组、整合等手段，实现统一城乡运营服务，规范交通秩序，而不要寻求劳命伤财式的行政体制上的变动调整。在高速城镇化过程中，无论城市内部交通还是与外部交通的换乘点设施，都要占用有限的城市地理空间，都必须与其他基础设施相协调，应纳入到城市基础设施的建设规划中通盘考虑。公交脱离了城市基础设施建设总盘子，就会出现倒退、陷入困境。三、力争“三个创新”第一、体制创新。各地对体制改革和创新，疑惑较大，也走了不少弯路。城市公交行业的改革和体制创新要坚持三个“绝不”：首先，绝不能以改革的名义来推卸社会责任。因为城市公交承担社会公平、生态文明和构建资源节约型、环境友好型社会的责任，这些责任不能推卸。改革和体制创新是为了更好地为人民群众服务，更好地提高服务的效率和质量；第二，绝不是公共资源私有化，而是国有占主导地位的有序改革；第三，绝不是政府放任不管，而是强化政府的监管。公共交通体制改革，主要是将政府从直接经营车辆、经营运输转变为加强监管、加强规划、加强场站等基础设施的建设，加强各种交通设施建设和运行秩序的管制。改革后的政府管理职能更加复杂，责任更重。在绝大多数城市，公交总公司可以保留、扩大，在公司内部实施线路特许经营授权。这种授权本质上也是政府的授权，但总公司要保留车辆的统一调控权。由总公司对公共交通资源进行系统整合，对各条线路的服务质量实施一体化经营和统一的效益、服务质量评价。总公司协调不同线路和分公司之间的利益分配，实行内部竞争。我在哈佛大学做访问学者时曾选择了公共交通课题，并系统考察了波士顿地区的公共交通。波士顿的公共交通包括地铁、轻轨和巴士公交，无论是民营还是公营，全划归一个总公司统一管理，运营系统组织十分严密，离地铁口20米以内设巴士车站，乘客出行实行一票制和零距离换乘。波士顿地区由60多个城市组成，公共交通体系也覆盖这60多个城市，乘客花2美元可以走遍波士顿的各个角落。对于偏远地区，允许返程加价，去2元钱，回3元钱或5元钱，既统一了市区入站口票价，又能弥补该长途线路经营公司的效率损失。这种运营方式，如果不是以一个高度系统化的总公司来统一调控就很难运作。总公司通过改革，既形成内部竞争合作的机制，又把该统一的营运服务全协同起来了，总公司将来收缩成为线路调度、资产管理和经济效益的考核主体，而将车辆运行、保养、乘座服务等具体业务由不同的经营公司分包承担。这种改革就绝对不会把一个城市的公交卖掉。政府在这场改革进程中所起的作用在于：一是推动改革，设计改革线路图，确保公交的改革做到前面所提的“三个绝不”；二是政府把主要精力放在道路、站点、换乘点的规划、建设、管理上，政府提供站点等公共设施的硬件，企业负责经营；三是政府对公司提供财政补贴，并考核企业的经济、社会和生态效益。对采取零排放的公交企业，可多补贴，排放过量则应处罚；四是政府要管路权分配，要限制小汽车的使用，提高公交通行能力。总之，改革要坚持“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争、强化监管”二十字方针。这里所讲的“规模”，是公交整体运营网络规模，是资本运作规模，是服务质量和效益的综合规模，而不是公司车辆总数的规模，仅以过去万人车辆数来衡量城市公交服务水准是错误的，应通过人性化的服务，让老百姓喜爱乘座公交，从而形成规模效益。第二、科技创新。首先，要运用现代化的信息工具，实现公共交通智能化，提高效率。二个月前，我在伦敦召开的世界智能公共交通大会上发言道：对中国而言，非常不幸的是城市化与机动化同时发生，所以我们遇到的问题比任何国家都复杂。英国是城市化发展在前，机动化在后。美国虽然机动化、城市化同时发生，但是国土面积大，人口少，城市的数量、规模、密度不受限制，可以掠夺全球的资源支撑其城市化发展。中国的国情决定了既要城市保持紧凑发展，又要保持交通不拥堵，这对管理者是巨大挑战和两难选择。但我们有幸处于信息化时代，通过信息化可使城市交通实行自组织优化和公交优先通行，实现多用信息少用能源的目的。国际上的智能交通主要是通过GIS、GPS、RS系统和现代通信技术，使得所有驾车人都能迅速获得实时交通信息，能够自主选择路线，避开堵塞点。智能交通的发展也使得一些交通管制措施能够实现。伦敦的中心城区从早上七点钟到晚上七点实行交通管制，此时段社会车辆进入城市中心区需要支付五英镑，但是公交车、出租车不受此限制，车辆智能识别技术可以保障管制措施准确便利地得到实施。我国城市交通信息系统还没有建立，驾驶员和公众不了解城市整体的交通信息，不知道哪里拥堵，哪里通畅，不能实现交通自组织优化。其次，在科技创新方面需要推广采用IC卡的制度，不需要现场购票，刷卡通行，便利群众。科技创新的落脚点要放在运输工具环保化上。高密度城市非常容易出现严重的空气污染，然后导致非常严重的光化学烟雾，应及早地防治，采用零排放汽车和清洁能源汽车非常重要。最后，还要在大容量交通运输工具方面进行技术创新，推广新的轨道交通模式，如广州新上的直线电机地铁系统，转弯半径很小，坡度可以做得很大，基建投资成本比原有系统降低一倍；有的城市正在研究发展低速磁悬轨道交通。除此之外，各种城市交通技术规范和标准也是科技成果推广的短腿，我部尽管出台了100多项法规、政策、技术标准规范，但是与迅猛发展的城市交通来说，依然严重滞后于需要。希望各地要本着科技创新的要求大胆地尝试，以大城市为基础把标准法规建立起来，并在全国推广。第三、管理模式创新。首先，要实行以市政设施管理为核心的公交优先管理体制。公交优先首先是对市政设施利用的优先，对道路空间利用的优先。公交优先战略的实施与基础设施规划、建设、管理和分配密不可分，这必须要依靠城市规划进行合理管制。城市规划的核心就是空间资源的配置，因为城市道路的空间资源是有限的，建多少道路？主干道与支线道路如何均衡？机动车与非机动车空间如何分配？向谁倾斜？都需要通过规划确定。城市交通离开城市规划寸步难行，城市规划指导市政设施，市政设施反过来又支撑公交优先。所以，管理创新必须首先从市政设施的规划建设管理上确保公交优先，否则公交优先就无从谈起。市政设施规划建设管理与交通不能“两张皮”，各行其道。在快速城镇化过程中，如果将农村落后的公路交通模式引入城市，以为解决城市交通问题仅靠多建马路和道路拓宽就行了，是十分幼稚和可笑的。英国专家计算机模拟结果证明，即使把伦敦中心区的建筑物全部架高，中心区全部变成道路，也解决不了伦敦的交通拥堵问题。城市交通是向心的，中心区空间是有限的，有限的空间解决不了无限的向心交通需求。大城市必须通过规划来实施优先公交发展，通过公交优先和私家车需求管理来疏导交通。伦敦、新加坡、波哥大和香港等城市都通过交通需求管理措施对中心区交通实行管制，取得了很好的效果。波哥大中心区采用的是车辆尾数号码单双号限制，公交和出租车则是例外。第二，以公交专业管理为主干。从而提高企业效率和效益。这点前面已有论述。第三，以企业管理为关键。这里所说的企业是广义的企业，是接受政府外包职能的企业。第四，以优化社会管理为目标。即实现社会公平、社会可持续发展，社会和谐三大目标。在这四种管理创新的前提下，实施绿色交通城市考核目标，通过三方面的创新把“畅通工程”扩展延伸为“绿色交通城市”。四、保证“四个优先”第一、公共交通设施用地安排优先。要按照公共交通优先发展的总体目标，在城市用地配置上优先安排公共交通设施用地，并按行政划拨的方式供地。要通过城市规划“黄线”管制，对枢纽站、首末站、停车场、维修场等设施用地实施严格控制，这些用地谁都不能动，不能被房地产商所占用，本届政府领导班子和以后历届领导班子都不能改变这些土地的用途，要切实管住管好这些公交用地。第二、公交的道路使用权优先。公共交通的道路优先使用权是指通过道路设施的建设和管理手段的改进，从空间上和时间上在城市道路系统中给予城市公共交通系统以优先通行的权力，这是提高公共交通运行速度与准点率、改善服务水平的必不可少的措施。将道路使用权优先分配给公共交通，正是“以人为本”的理念在城市交通领域的具体体现。针对我国的具体情况和前一时期的建设实践，各地还需要进一步制定有效措施，加强公交专用道和优先通行信号系统的建设，进一步扩大公交专用道的覆盖范围，强化公交专用道的管理力度。首先，要对公交优先车道的设置进行全面、系统、科学