我国转轨中公司治理结构的若干问题

我国转轨中公司治理结构的若干问题——在“中国公司治理结构国际研讨会”的发言中国（海南）改革发展研究院简报（第240期）1999年01月15日1998年12月16日我们是在怎样的背景下研究公司治理结构问题？我国自九十年代推行公司制，并于1994年颁布《公司法》以来，以建立现代企业制度为目标的公司制改革取得明显成效。例如，800多家企业先后成为上市公司，一部分国有企业改制为股份公司或有限责任公司。一些具备条件的民私营企业也改制为股份公司。初步的实践证明，良好的公司治理结构是企业发展的重要保证。建立现代公司制，是促进企业发展，加快国有企业改革的重要途径。这也是建立公司治理结构的基本目标。由于我国正处于经济体制转轨的重要时期，从传统的国有企业治理结构向现代企业公司治理结构过渡中，一些矛盾和问题相当突出。例如：①由于政企不分，导致企业组织结构严重不合理。政企不分是国有企业实行有效的公司治理结构的主要障碍；②由于转轨时期的特点，以及以“放权让利”为基本思路的国有企业改革，“内部人控制问题”有所突出。③由于改制过程中存在的“法外运行”及不规范运作，产生了国有资产流失的问题。在这样的情况下，我们应当依据怎样的思路来解决公司制改革中由于各种不同原因所产生的问题？思路无非两种：一种是采取并强化行政手段，这可能对解决某些具体问题有暂时的效果，但由此会对从根本上解决国有企业的公司制改革问题产生许多不利影响，弄不好，甚至会动摇公司制改革的大方向。另一种思路，要继续加大公司制改革力度，并使政府的改革与此相适合。这个思路，能够透过现象抓住本质，解决国有企业改革的制度化由此可见，能不能客观地分析公司制改革中产生某些问题的真正原因，并进一步深入研究我国转轨中实行公司治理结构的矛盾和问题，并借鉴不同类型市场经济国家公司治理结构的成熟经验，这对于我们坚持公司制的改革方向，并继续推进国有企业、特别是大在我国经济转轨的大背景下，实行公司制改革面临的矛盾和问题，具有复杂性和深刻性。就是说，这些矛盾和问题，既有一般性表现，又有特殊性的表现；既有宏观层面的因素，也有微观层面的因素。要真正解决问题，就必须善于抓住自己的特殊矛盾和原因，提出解决的办法。一、如何实行法人治理结构有的企业改为公司以后，管理体制和经营体制依旧，治理结构并未发生实质性变化。例如，上市公司董事长兼总经理十分普遍，估计不小于20%左右。不少改制后的企业，董事长与总经理仍然由政府主管部门任命，甚至企业的领导成员，分别由几个不同的政府部门任命，使董事会成为“空壳”。这些问题产生的原因是多方面的，但深层的原因是一些国有企业的产权制度改革滞后。也以上市公司为例分析，国家股作为大股东，平均控股权在50%以上，有的高达70%—80%。这样的产权结构，又产生在现行政企很难分开的环境背景下，使这些公司很难摆脱政府部门的行政束缚，公司董事会很难严格履行自己的职责。因此，要真正实行公司法人治理结构，就要加快实现产权主体多元化。这个问题在公司制改革中是无论怎样也避免不开的。1、在一般竞争性行业，不宜实行国有独资，应积极引入其他经济成份的产权主体。如果停留在单一的国有独资公司基础上实行法人治理结构，是难以达到公司制改革的目标，也难以实行有效的公司治理结构。大型国有企业，一般也不宜建立国有独资公司，应尽可能引入一定比例的投资者。2、在竞争性国有企业公司制改革中，不宜规定、同时也无必要保持50%以上的控股权，要由绝对控股转为相对控股。因为我国多种经济成份的共同发展，产权主体的多元化是发展的大趋势。3、竞争性的国有中小企业的国有资本，应尽快减少比例，有的可以完全退出。这样，既有利于中小企业的发展，又有利于中小企业的公司制改革。由于公司制改革的不规范，更由于强化并迷信行政委派人的控制权，“内部人控制问题”有所发展。在加强监督，并采取多种形式的行政控制措施的同时，要认真研究造成这1、应尽快改革政府主管部门对企业高级管理人员的任命制。对已改制的企业，要由董事会决定高级管理人员。这涉及到人事管理制度方面的改革与实行公司制改革相配套的问题。2、应尽快解决企业家的利益分配问题。企业家是企业最宝贵、最稀有的资源。企业家利益的形成对我国建立有效的公司治理结构具有重要意义。有责任心、有敬业精神，同时不讲报酬的企业家是存在的。但机制是长期起作用的，是对所有企业家起作用的。企业家利益机制与约束机制的形成是相互影响，相互制约的。为什么会不断发生“58—59岁现象”，除了社会文化因素，还要从利益机制方面探讨问题。按照经济学的原理，通过产权的改变，利益的改变，对改善治理结构是最有实际意义的。企业家要素如何资本化、市场化，在我国还是一个新问题，并且具有一定的复杂性。由于各类企业的性质不同，企业家在企业资产形成、扩大中的作用有所不同，因此，企业家的利益分配也有所不同。但是，无论按什么比例，如何分配，最重要的是企业家在企业中要形成一定比例的股份，这对企业的发展十分重要。因为，它有利于使企业家与企业形成长远的利益共同体。目前突出的是作为创业者的企业家的利益分配问题。由于企业创立之时，国家没投资本金，或者企业面临破产状况下，主要由于企业家的作用，把企业发展起来，企业家在企业发展过程中事实上成为企业的重要贡献者或创业者。在这一类企业中，企业家的要素如何资本化？我主张在这类企业中，企业家持股的比例要高一些，有的小型企业也可以持大我在几年前提出劳动力产权的概念，试图对企业如何实行按劳分配与按生产要素分配相结合进行理论探索。劳动者、企业家都是最重要的生产要素，有权利参与企业剩余产品的分配。我主张依据劳动力产权，并照顾到历史因素，采取有偿购买和无偿分配相结合的办法解决劳动者持股问题。当然，重要的是把企业管理层的持股解决的更好一些，这对于形成企业参与机制，建立有效的公司治理结构由于知识经济条件下，人力资本已经成为最重要的生产要素。因此，在一些高科技企业要特别重视解决技术要素资本化、市场化的问题。一些高科技公司的初步实践证明，把三、如何严格执行《公司法》当前在建立公司治理结构中，如何严格执行《公司法》遇到一些问题：一方面，有法不依，执法不严的问题极具普遍性，“法外运作”已成为一些公司的“经验”；另一方面，《公司法》确有不完善的问题，有滞后于改革实践的问题。但是，公司制改革实践必须严格遵守《公司法》的规定，不能违背《公司法》搞“法外运作”。这应该成为公司制改革1、根据近几年公司制改革的实践，应修订《公司法》，或尽快制订颁布《公司法》实施细则。有关股东大会如何履行最高权力机关的职能，如何完善董事会的组成和行为准则，如何强化监事会的监督力度、如何规范经理权制度等，都是修订《公司法》应重点解决2、要加强对《公司法》的执行监督。这应成为有关机构和部门的一项重要任务。3、当前，要把上市公司作为严格执行《公司法》监督的重点，这对我国公司制改革十分重要，也有助于消除在执行《公司法》中的各种误区。例如，上市公司董事长兼总经理十分普遍，突出表现出对《公司法》执行的误解。四、如何解决政企分开，有效发挥政府的作用建立公司治理结构遇到的各类问题，都涉及到政府改革。“公司的改革某种意义就是政府的改革”。如果对国有资产的科学有效管理问题不很好解决，如果产权制度改革不能很好进行，如果不能使国有资本尽快从竞争性领域的中小企业退出来，要实行有效的公司治理结构是很困难的。因为企业的独立和企业产权的多元化是实行有效公司治理结构的前提条件。政企不分是个老问题。今年的中央机关改革对解决这个问题有积极意义。当前，从建立有效的公司治理结构的要求出发，更要加快政企分开的一系列改革。1、尽快制订《国有资产管理法》。依据法律管理国有资产，对企业的公司制改革有重要保证作用。管理国有资产并不等于政府部门分兵把口。有了法，就有利于政府、企业各自履行自己职责，也有利国有资产实行市场化管理。2、要加快国有经济的战略重组。在重组过程中，国有资本尽快从竞争性领域中退出，这样，政府才能以主要精力作好提供“公共产品”的服务。3、政企分开，当前重点解决对企业的人事管理。否则董事会的“空壳”现象是很难解决的。4、尽快取消一切不必要的审批制，实行项目登记制。政企分开，也为国家所有者到位提供了重要条件：①企业实行有效的治理结构，可以确使国家作为持股者的权利和利益。②通过实行有效的国有资产管理方法，可以从根本上保证国家所有者的利益。对修改《公司法》的几条建议一、股东大会1、确认股东大会在公司机构中的中心地位，其突出的表现是：股东大会是股份有限公司必设的权力机关，而且，由于公司法未采用授权资本制，它拥有较广泛的职权，包括制定修改公司章程，审议和批准公司的财务预决算，决定投资项目及收益分配，决定增加或减少注册资本，发行公司债券（含可转换公司债券）等重大事项。（1）参加股东大会的人数少。这主要表现在股份高度分散的公司中；（2）股东大会发礼品，扭曲了股东的注意力；（3）控股股东支配公司，使中小股东无力对公司施加影响；（4）股东大会运作机制不健全，难以实现对所有股东合法权益的有效保护；（5）虽然规定了临时股东大会召开的五种法定情形，但并没有确立一种确保法定情形出现后，股东大会能如期召开的保障机制；（6）尽管规定“股东大会应当每年召开一次年会”。但具体时间则未作规定，实际操作起来比较困难，不能在有限的时间内使股东权利真正得到落实；（7）股东大会审议的事项由董事会提出，但规定中未言及股东如何提出议案。2、健全股东大会的运营规则将不可避免成为完善公司组织机构的重要课题。（1）建立股份有限公司股东大会的股东出席法定人数制度。现行公司法只有通过决议事项的法定多数制度，而没有股东出席的法定人数制度，会造成占少数股权的股东主宰了多数股权的股东，这违背了资本多数决定原则和股东民主的精神。（2）建立并规范通讯表决形式。但以法的形式建立这种制度时，应充分考虑有效保护股东权益的问题。一是仅将通讯表决作为股东可以选择的形式，而不是将其作为股东必须采取的形式；二是明确股东向公司返回通讯表决的函，即应将股东作为出席股东大会对待，统计在出席股东总数之内，为避免董事将不利于董事会的投票（3）建立表决权行使例外制度。为了防止持股份较多的股东操纵股东大会，平衡持有不同种类股份的股东的利益，很有必要借鉴国外经验，规定表决权行使的例外规则，包括对持有一定数额股份的股东行使表决权的限制；拥有利润分配优先权的股份没有表决权；公司就其持有的本公司的股份没有表决权；对决议事项有利害关系的股东不能行使表决权。（4）禁止公司向出席股东大会的股东发送礼品。（5）充实关于股东大会决议瑕疵救济的规定，现行的公司法仅规定股东大会决议违反法律、行政法规、侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵害行为的诉讼。为了保护股东的合法权益，应将其细化。一是将“决议违反”的范围扩大违反公司章程；二是应将决议违法之诉细别为“撤销决议之诉”（即股东大会的召集手续、决议方法违法和违反章程），“确认决议无效之诉”（即决议内容违法），“停止侵权之诉”；三是将可以提起诉讼的股东具体化。（6）改变现行立法中股东大会由董事会专属召集的规定，赋予股东对股东大会的自行召集权。股东大会可以由持有一定数目股份并达一定期限的股东自行召集。对已具备召开临时股东大会条件的，如公司董事会在两个月内未召开会议，占有一定比例股权的股东亦可自行召集。（7）进一步完善公司会议议案提请制。可以规定代表股份5%以上股东所提议案，应列入股东大会会议议程。股东有权就会议议程中的任何事项提出质询。二、董事会1、董事会的基本要求是组成人员的素质和专职化以及决策的及时性。实践中的董事会尚有一些明显不足之处。（1）股东关于董事的观念尚有不正确之处，核心的问题是，董事属于谁？这个问题是董事会有效运营的关键。董事不是股东的董事。董事是由股东推荐或提名，只是表明董事产生的初始过程。董事是董事会的组成人员，因而他是公司的董事，与公司存在着委任关系。董事同股东存在着选任关系，董事应对其选举者负责。即如公司法第112条规定，“董事会对股东大会负责”。（2）专职董事数量少。尤其