公共管理导论-浙江大学-胡税根

《公共管理学》课程概要PublicManagement主讲人：胡税根浙江大学公共管理学院一、课程简介二、课程内容三、参考书目一、课程简介在西方，公共行政学本身大体经过了早期传统的公共行政学和60-70年代以后的新公共行政学两大阶段。传统公共行政学新公共行政学公共行政学行政管理公共管理传统公共行政学的主要特点①多采用法理式或旧制度主义的研究方法，并以政府组织结构或官僚体系作为主要研究对象；②坚持政治与行政二分论，只强调行政本身的原理性研究，忽视政治过程或政策过程的作用；③强调以“效率”为核心。产生于19世纪末20世纪初形成于20世纪20年代持续到20世纪60年代传统公共行政学发展轨迹从传统公共行政学到新公共行政学发端于20世纪末40年代新公共行政学发展轨迹流行于20世纪60年代后期发展于20世纪70年代新公共行政学对传统公共行政学的挑战由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变抛弃了政治与行政二分论，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融的过程，开始重视政府管理中的政策问题研究由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究公共管理学的产生公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上正式形成的。公共政策学科范式Thepolicyapproach70年代美国学界兴起的公共管理研究途径公共政策学院商学院工商管理学科范式ThebusinessapproachP途径B途径公共管理学二战结束后，美国等许多西方工业化国家面临着大量的棘手问题时，决策者急于寻求解决问题的办法。公共政策学科范式Thepolicyapproach越南战争种族隔离快速工业化城市犯罪社会教育居民住房就业问题养老保障环境保护Hip-Pop的产生与美国60、70年代黑人遭受种族歧视的现状工商管理学科范式Thebusinessapproach政府项目的有效性不是如传统行政学那样集中在组织自身上，而是取决于结构、过程和结果将政府组织视为同企业组织一样，需要讨论效益和最终结果绩效研究的兴起公共管理学的主要特点在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用以公共利益为核心展开对公共机构与其它社会机构（各类企业和公共组织等）以及与个人之间的利益关系问题的研究，大大拓展了以往公共行政学的研究领域：它涉及的对象，除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织或非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的管理问题；它涉及的主题众多，如政府与市场、政府与企业、政府与社会、外部性、公共物品、公共选择、政府失败、公共政治管理、公共（人力、财力、信息）资源管理等等公共管理学源于公共政策和商业管理两种研究方向，了解公共管理学，必须了解公共政策和商业管理知识二、课程内容基本概念传统公共行政模式政府角色变革的时代民营化改革公共政策分析新公共管理战略管理内部管理外部管理绩效管理伦理与责任我国公共管理发展情况人事管理财政管理三、参考书目1.(澳)欧文•E•休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年。2.(美)戴维•H•罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年。3.(美)尼古拉斯•亨利：《公共行政与公共事务》，华夏出版社，2002年。4.夏书章主编：《行政管理学》，高等教育出版社，2003年。5.张成福党秀云著：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001年。6.《中国行政管理》（月刊），中国行政管理学会主办。7.《政治学研究》（双月刊），中国社科院政治学研究所主办。8.张国庆:公共行政学第一章导论第一节行政管理学的基本概念第二节行政管理学的产生和发展第三节从行政管理到公共管理本章内容第一节行政管理学的基本概念一、行政的概念二、行政管理学的研究对象、内容和方法一、行政的概念（Administration）我国古代，行政是指执掌政务的意思《左传》:行其政令、行其政事是仪也，不可谓礼。礼，所以守其国，行其政令，无失其民者也。今政令在家，不能取也；有子家羁，弗能用也；奸大国之盟，陵虐小国；利人之难，不知其私。公室四分，民食于他。思莫在公，不图其终。《史记•周本纪》:召公周公二相行政公元前842年，暴君周厉王胡被首都镐京的市民驱逐出境，召公、周公二相行政，号曰“共和”,次年被西周人称为“共和元年”。周公旦者，周武王弟也。自文王在时，旦为子孝，笃仁，异於群子。及武王即位，旦常辅翼武王，用事居多。武王九年，东伐至盟津，周公辅行。十一年，伐纣，至牧野，周公佐武王，作牧誓。破殷，封周公旦於少昊之虚曲阜，是为鲁公。周公不就封，留佐武王。太保召公（前十一世纪）,名奭。武王时，封地在召（在今陕西岐山县西南），故称召公；武王灭商以后，又封他于燕地，为战国七雄“燕国”的始祖。西方的行政概念最早是指“辅助、治理”《牛津英语词典》：行政是一种活动，这种活动是指处理事务、指导或监督执行、运用或引导。拉丁语词源中，行政是一种倾向于“服务”、“控制或统治”的管理活动。相关概念解析（一）政治与行政1.政治与国家诞生同步。2.19世纪80年代以前——传统意义上的政治：政与治合一，政治和行政没有明显的界限。3.19世纪80年代以后——政治和行政两分政治－行政两分理论1.创始人：伍德罗．威尔逊ThomasWoodrowWilson(1856-1924)伍德罗·威尔逊是美国第二十八任总统，连任两届，曾获霍普金斯大学政治博士学位，是美国“学术地位最高”的一位总统。1962年美国历史学家把威尔逊排在34位美国总统的第4位──位于林肯、华盛顿、罗斯福之后。1912年民主党派的威尔逊当选为美国第二十八任总统，并推行了一系列卓有成效的“新自由”改革：制定联邦储备法，重新组织了美国全国的银行和金融体系；制定南北战争以来美国最低关税率；采取联邦累进所得税法；发展职业教育；实施铁路部门八小时工作制等。1919年威尔逊作为三巨头之一，带着他宣扬已久的被称为“世界和平纲领”的“十四点原则”参加了巴黎和会，缔结了凡尔赛和约，并获得1919年世界诺贝尔和平奖威尔逊有着强烈的扩张主义倾向，为了建立和巩固美国在中美洲和加勒比海地区以及对巴拿马运河的绝对控制权，美国对墨西哥、尼加拉瓜、海地、古巴、多米尼加共和国等进行过威胁、干涉、控制甚至战争；威尔逊坚决反对用革命的手段清除资本主义的各种弊病，反对妇女获得选举权，对黑人有强烈的种族主义倾向；尽管威尔逊有许多局限性，但仍不失为白宫有史以来为数不多的对历史有重大影响的总统之一。威尔逊的政治－行政两分法政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动。行政是行政官员执行法律和政策的专有活动。行政官员的职能就是执行法律和政治决策，对政治决策不负责任。2.发展：古德诺（1859-1939）美国行政学家、法律学家，曾担任霍普金斯大学校长。代表作：《政治与行政：对政府的研究》全面阐述了两分法，认为必须将政府文职人员区分为政务官和事务官，并规定事务官在政治上的中立。古德诺的政治—行政两分思想在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与政策的执行相关政治是国家意志的表达；行政是国家意志的执行如何理解政治-行政两分法公民社会政府立法机关司法机关事务官表达国家意志/制定政策政党或政务官执行法律政策政务官不涉及具体的政策执行；避免政务官自己制定政策自己执行；维护法律与政策的公平、正义事务官对政治决策不承担责任；使事务官能从政治斗争中解脱出来；事务官专心于政府管理人民选举组阁从政治-行政两分法到近代文官制度政治行政分离是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。基于事务官与政治无关、仅为执行政策的理论，1883年美国政府确立了以功绩制为主要内容的近代文官制度（公务员制度的起源）。功绩制1883年美国国会通过《文官制度法》（又叫《彭德尔顿法》），结束了分赃制，开始实行公开考试、择优任用政府公职人员的功绩制。功绩制是现代文官制度的核心。公共部门应以功绩的大小作为人员录用、职位晋升以及报酬给付决定的基本依据。功绩制也为现代公共部门绩效管理奠定了基础。对政治-行政两分法的评价行政从政治中分离出来，缩小了政治的界限国家意志的表达功能和执行功能相互渗透对行政学的产生起到了促进作用现代政府机关越来越多参与到决策中，具有立法权限随着行政学的发展，该理论的影响力逐渐减弱（二）管理与行政管理与行政关系图人的产生种族管理部落管理原始管理活动国家专职行政机构人与人之间的关系人与自然间的关系部落之间的关系管理与行政的区别和联系管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动；国家产生后，国家政务逐渐从社会事务中脱离出来，并出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构；管理与行政有密切关系，行政源于管理，本质上也是一种管理，但又区别于单纯的管理。管理（Management）注重管理的行动和艺术，特指商业事务的结果控制；行政（Administration）则注重服务。（三）立法、司法和行政三权分立是西方国家政治制度和政权结构的基本原则和组织形式立法权司法权行政权议会法院政府洛克、孟德斯鸠与三权分立学说17世纪英国著名政治学家洛克最早提出约翰·洛克（JohnLocke，1632年8月29日－1704年10月28日）是英国的哲学家。在知识论上，洛克与大卫·休谟、乔治·贝克莱三人被列为英国经验主义的代表人物，他也在社会契约理论上做出重要贡献。他主张政府只有在取得被统治者的同意，并且保障人民拥有生命、自由、和财产的自然权利时，其统治才有正当性。洛克相信只有在取得被统治者的同意时，社会契约才会成立，如果缺乏了这种同意，那么人民便有推翻政府的权利。后被法国著名人物孟德斯鸠诠释为行政、司法、立法三权分立的形式三权分立学说解决了在该种政治制度下可能出现的部分问题，被广泛认为是民主制度的有力保证洛克孟德斯鸠三权分立学说之父——孟德斯鸠（CharlesdeSecondat,BarondeMontesquieu）（1689年1月18日——1755年2月10日）法国启蒙思想运动的代表人物、资产阶级国家学说和法学理论的奠基者，曾任波尔多法院院长顾问，但他热心于科学研究工作。1726年，孟德斯鸠将世袭的波尔多法院院长职位高价出卖，获得一笔巨款，迁居巴黎，并进入法兰西科学院为院士。1728年，孟德斯鸠花了3年时间周游欧洲，对各国的政治法律、国家制度、民情风俗进行了深入考察，获得了丰富的材料。1734年，他的《罗马盛衰原因论》问世，轰动了欧洲学术界，给他带来很高的声誉。1748年，孟德斯鸠发表重要著作《论法的精神》，成为了举世闻名的资产阶级卓越思想家。《论法的精神》这部书最重要的贡献是对资产阶级的国家和法的学说作出了卓越贡献，他在洛克分权思想的基础上明确提出了“三权分立”学说；他特别强调法的功能，他认为法律是理性的体现，法又分为自然法和人为法两类，自然法是人类社会建立以前就存在的规律，那时候人类处于平等状态；人为法又有政治法和民法等。孟德斯鸠提倡资产阶级的自由和平等，但同时又强调自由的实现要受法律的制约，政治自由并不是愿意做什么就做什么。他说自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了。三权分立体制下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力。行政活动也有别于立法活动和司法活动。行政管理（公共行政）的界定根据行政的含义，我们可以理解传统公共行政背景下的行政管理，或者说公共行政是：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策