第五章人事行政

第五章人事行政内蒙古科技大学经济与管理学院公共管理系授课教师：杨波E-mail:[e-mail]本章主要内容第一节人事行政概述第二节人事行政的历史发展第三节人事行政的内容第四节国家公务员制度概述第五节案例分析第一节人事行政概述一、人事行政的含义人事、人事管理、人事行政，是三个既有联系又有区别的概念。人事行政源于人事管理，人事管理源于人事。“人事”一词，在我国是一个古老的词汇，曾被广泛使用，在日常生活中有多种不同的含义。有时它指人世间各种各样的事情；有时它指托人说情或送礼，如《后汉书》所说的“时权富子弟，多以人事得举”。现实中，每个人充当多种社会角色，产生多方面的关系，只有以业缘关系为主要内容的管理关系才属于人事管理范围。血缘关系亲缘关系地缘关系师生关系朋友关系党派关系阶级关系非人事关系非人事关系非人事关系非人事关系现代管理科学中所说的“人事”，则是指人事管理，它是指运用科学的手段与方法，在管理社会生产活动中形成的人与事、人与人之间的相互关系，以及为达到用人以治事、人事两相宜而进行的一系列管理活动。人事行政，也可称国家公共部门人力资源管理。它是指以国家行政组织为主要分析对象，研究管理机关依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程，包括宏观公共部门人事行政和微观人事行政两部分。二、人事行政的地位和作用人事行政在国家行政管理活动中居于核心地位。国家行政管理的内容很多，但无论哪种管理活动，都需要人去完成，因此能否选好人、用好人，则是各项行政管理活动成功与否的关键。它决定着全部“国家机器”运转的速度和功能。古今中外，一切掌握了国家政权的统治阶级，无不把“人事行政”视为立国之基、治国之本、富国之道，高度重视挑选、培养和使用优秀人才。(一)安邦兴国，保持政治稳定历史的经验告诉我们，任何一个民族、任何一个阶级，要想得天下、保天下、兴天下，除了要有正确的理论和实践外，无不是靠重用人才来实现的。建国五十余年的经验证明，哪一个时期、哪一个地方人事行政搞得好，那个时期、那个地方，就会取得瞩目的成就。否则，就会停滞不前，甚至会出现政局不稳、社会动荡的局面。(二)振兴经济，推动社会发展大力发展生产力，振兴经济，是政府管理的主要职能。政府这一职能的实现，一要靠人力，二要靠财力。两者相比，人力起主导作用。当代经济学者把人的智慧和才能看作一种最为贵重的资源，而加以开发利用。目前我国正在进行的社会主义现代化建设，要解决的问题很多，但最重要的还是解决人的问题。正如邓小平所说；“事情成败的关键就是能不能发现人才，能不能用人才”。因此，搞好人事行政管理，是振兴我国经济，推动社会主义发展的重要组织保证。(三)提高效率，实现政府管理职能提高行政效率，是政府一切行政行为追求的目标。因此，现代国家的政府都十分注重对行政效率的研究，着力寻找提高行政效率的方法和途径，而其中最重要、最关键的莫过于选好人、用好人。因为国家公务员是政府职能的实施者，政府的全部社会作用都是通过全体公务员体现出来的。这就需要有一套良好的人事管理制度，为政府管理配备优秀的行政人员，并调动其积极性和创造性。(四)开发人才，促进国际竞争当今世界国与国之间的竞争是综合国力的竞争，归根结底是人才的竞争。目前，我国正面临着世界新技术革命的机遇和挑战，能否充分利用这一时机，缩小我国与发达国家的差距，关键就在于能否充分地开发利用一切可以为我所用的人才，这正是国家人事行政管理工作的主要任务。在全社会都重视教育、尊重知识、尊重人才的环境下，在国家公务员制度的法律保障下，一个人才辈出、群星灿烂的局面必将会逐步形成，从而对我国的现代化建设产生巨大的推动作用。三、人事行政的原则所谓人事行政的原则，是指在整个人事行政过程中都应共同遵循的一些总的基本规则。这些基本规则是科学的人事行政内在发展规律的反映。在当代，我国人事行政应坚持适应我国特点的如下原则：(一)选贤任能、德才兼备原则“德”是指行政人员的政治素质和职业道德。“能”是指行政人员的业务能力。(二)扬长避短、人事两宜原则扬长避短，指在使用人才时，要用其所长，避其所短。人事两宜，指在使用人才时，要使其知识、能力、专长等方面的条件与其所从事的工作相称。(三)考试考核、晋升惟功原则考试考核，指国家录用行政机关工作人员时，要经过有关部门组织的公开考试，平等竞争，择优录用。晋升惟功，指国家行政人员的录用、提升、奖励等，均以他们的实际能力和在工作中的实际成绩作为基本标准。(四)智能互补、结构合理原则这一原则是指人事行政要根据各种组织的工作需要和职务的要求，对具有不同的年龄、性格、能力、品德、知识、专业、爱好的人员进行科学搭配，形成一个智能互补、结构合理的群体。(五)不断更新、合理流动原则这一原则是指为保证行政组织适应行政管理的需要，保持行政人员队伍富有生机和活力，行政人员队伍要进行不断的新老交替工作。(六)依法管理、用人治事一致原则依法管理指人事行政要通过制定一系列健全的法律、法规，对国家行政工作人员进行管理，使其纳入规范化、法制化的运作轨道。用人与治事一致指把一定的人事权力交给用人单位，使用人单位有相应的人事自主权。第二节人事行政的历史发展一、我国的古代人事行政我国古代人事行政按其发展顺序，大致可以划分为三个阶段：萌芽阶段——从夏朝到先秦；发展阶段——从秦朝统一中国到南北朝；成熟阶段——从隋唐到清末。（一）萌芽阶段我国历史上第一个奴隶制国家——夏朝，约形成于公元前21世纪。在奴隶制社会中，中国的人事制度，基本上实行以宗法血统关系为特征的世袭制，即世卿世禄制。西周的分封制，基本上也是在宗法制基础上按血缘关系的系统进行的。春秋时期，各国设有相、三公、六官，成为以后历代国家行政机构设置的基础。战国时期，逐步设立了中央和地方政府行政机构，地方行政官员由中央委派和任免。(二)发展阶段秦统一中国，创建了我国历史上第一个统一的中央集权的国家。第一，采用立功进仕、招聘等多种方式招揽人才、选拔官吏。第二，建立考核制度。两汉至南北朝期间，录用人才采取了新的作法，主要方式有：第一，察举，又称荐举或乡举。第二，征辟。第三，九品中正制。汉武帝时明确规定有三种课考方式：对官员实行普遍课考；“上计”；刺史视察郡国长官。(三)成熟阶段这一阶段人事行政的最大特点是实行了科举制度。隋朝建立后，隋文帝于开皇七年(公元587年)下诏开设“志行修谨”与“清平干济”两科以取士，即用德才两科评定士人，选拔官员。隋炀帝时增设进士科。从此开创了我国历史上延续千年之久的科举制度。这一阶段在人才培养方面，依赖于官学和私学两种制度。在监督课考方面，唐、宋、明、清各朝都在前朝的基础上有所改进。综上所述，中国古代人事行政有诸多方面值得我们今天发掘和借鉴，特别是在官吏的选拔任免、考核奖惩、监督弹劾、离任退休等方面，都形成了一套比较完备的制度，这是一笔宝贵的历史遗产。中国古代人事行政有其长处，也有其短处。其主要表现为：①重人治、轻法制。②在选拔、使用人才方面，往往只重经史、政治、军事人才，轻科技人才。③重男轻女，埋没大批女姓人才。二、资本主义国家的文官制度所谓文官，指的是资本主义国家中所有不与内阁共进退的政府工作人员。他们一经录用，只要无重大过失，就可长期任职，所以又称为常任文官。1855年5月，英国政府颁布了第一个改革文官制度的命令——《关于录用王国政府文官的枢密院令》。加拿大、美国分别于1882年和1883年建立了文官制度。随后法国、日本相继建立各自的文官制度。目前不少发展中国家也正在采用这种制度。西方文官制度虽随形势的发展和变化在不断修改和调整，但是，作为西方国家的共同制度，又有其共同特征。这些特征是：公开考试，择优录用。严格考核，功绩晋升。终身任职，生活保障。政治“中立”，忠于职守。立法完备，依法管理。三、新中国人事行政体制的演变新中国建立后，党和政府非常重视人事行政，使我国人事行政逐步趋于规范化，其中虽有曲折，但总的趋势是通过不断改革，日渐成熟。这期间可划分为三个阶段。第一阶段，1949年至1965年。第二阶段，1966年至1976年。第三阶段，1976年至今。第一阶段1949～1965形成和发展时期在总结新民主主义革命时期人事行政的经验和学习前苏联经验的基础上，逐步建立了一套比较完整的人事制度，制定了一些相应的人事行政法规。第二阶段1966～1976“非常”时期正常的人事行政被打乱，整个人事行政及其制度处于混乱状态。第三阶段1976年至今改革发展的新时期拨乱反正，我国人事行政逐步走向规范化、法制化和科学化。第三节人事行政的内容一、录用１．公开２．平等３．择优二、考核考核的内容一般包括：（１）德。即行政工作人员的政治思想觉悟和素质。具体地说是工作人员在从事日常管理活动的业务工作中反映的政治品德、职业道德、社会公德以及个人的品质等。（２）能。即行政工作人员的能力和才能。它包括一般工作能力，如分析判断能力、语言文字表达能力、说服归纳能力和特殊工作能力，以及完成某一专业活动所具备的能力，如组织领导能力和创造能力等等。二、考核（３）勤。即行政工作人员在工作中表现的工作态度，由组织纪律性、责任感、工作积极性和出勤率四个方面组成。（４）绩。即行政工作人员的工作业绩、成绩，是能力的外化形式。它包括完成工作的数量与质量，完成工作的效率与效益，完成工作的方法与手段等三、奖惩奖惩是指根据行政工作人员的行为、工作情况和现实表现，由国家行政机关依照有关法律、法规对国家行政工作人员实行奖励或惩罚的管理活动。应遵循以下原则：１．物质奖励与精神奖励相结合的原则。２．惩罚与教育相结合的原则。３．公正原则。四、职务升降为保证行政工作人员队伍的质量，职务晋升必须具备拟任职务所要求的条件：（１）必备条件是晋升职务必须具备拟任职务所要求的政治思想觉悟、专业知识、工作能力和身体条件。（２）资格条件：一般说来，包括两方面内容，即担任职务所要求的学历和资历，学历标志着行政工作人员的文化程度和知识水平，资历是指行政人员的服务年限和工作经历。五、培训培训是提高行政工作人员素质的重要途径；是开发人员智能、更新知识结构，提高工作水平的重要手段；加强培训并使之制度化、法律化是行政科学、有效地管理社会的必然要求，培训是实现行政管理效能的重要一环，是人事行政工作的重要任务。同时我们在培训工作中应坚持理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。六、交流与回避交流是指国家根据相应的法规和规定，将行政工作人员调出行政机关或在行政机关内部转换职位任职，以及将其他机关单位的人员调入行政机关担任职务的管理活动。回避制度是指为防止行政工作人员因某种亲情关系不能秉公执行公务甚至徇私枉法，而对其任职和执行公务加以限制的制度。建立回避制度的目的在于保持国家行政工作人员队伍的公正廉洁。七、工资与福利工资是指国家分配给政府机关任职人员个人消费品的货币表现形式。福利是指国家为改善行政工作人员的物质文化生活运用多种形式对工作人员的生活给予的照顾和帮助。八、辞职、辞退、退休辞职是指根据行政工作人员本人的意愿，依照法律规定，辞去所担任的行政职务，离开国家行政机关，脱离与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。辞辞退是指国家行政机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定管理权限内作出解除行政工作人员全部职务的行为。退休制度是指国家行政工作人员符合法定条件时，根据国家有关规定办理手续，离开工作岗位，领取一定数额的养老金，以维持生活，安度晚年的管理制度。第四节国家公务员制度概述一、国家公务员的含义和分类“公务员”这一名词，在西方国家一般是指通过非选举程序而被任命担任政府行政工作的人员。各国对公务员的称谓不尽相同，在英国称“文官”，美国叫“政府雇员”。在我国，国家公务员是指依照法律在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的在编人员。我国的公务员根据其产生的方式不同，可以划分为两类。中央和地方各级人民政府的组成人员依法选举或任命实行任期制，职责主要是制定政策，并负有相应的政治责任中央和地方国家行政机关中