治理在国际关系中的正确运用

20世纪80年代，治理的概念以毫无章法的形式在国际关系中出现。它不仅没有愈使用愈清晰，反而成了一个含义广泛、无所不包的术语，有时与政权的概念联系在一起，有时与世界秩序的概念联系在一起；与此同时，国际金融机构也在继续使用这一术语，用来为它们向一些国家--被认为是不能正确管理所获贷款的那些国家--强加政治条件的行为辩护。于是，治理一词便加上了一个修饰词，成了有效的治理。这样一种含义混乱的概念值得从国内政治学向国际关系社会学、从英国或美国向法国引进吗?我们认为，只要参照几年前把它置于显著地位的公共政治、特别是城市政策方面的研究，就会弄清它的内涵与外延。由此可知，引进这一概念还是值得的。在关于公共利益问题的处理和设想内政管理方式的研究中出现的问题，可以轻而易举地移位于国际研究中。虽然它以难以控制性(ungovenability)为出发点，但事实上并没有什么难以控制的事情会使国际主义者苦恼，因为实际上他们工作的领域从来就是以难以控制为其特征的。只要适当地加以限定，治理的概念就可以在描述和分析中运用。虽然这并不意味着在认识论上有什么重大突破，但便于使用则是毫无疑问的。70年代以来，形势发生了巨大变化，而治理的概念有利于对新形势下国际关系运转的知识的描述和运用。然而，与任何其他社会科学概念一样，它也有其局限性，潜存着高度的虚构。其间的似是而非之处在于：愈是认真对待治理的概念，它就愈显得空洞无物。这无疑是相互矛盾的。一、国际主义者的含糊从治理角度对国际关系做系统思考的第一次尝试给这个概念带来的定义，既非常含糊，又显然受到学科内部极其时髦的关于政权的思考的强烈影响。在为后来成为经典之作的《无政府的治理》一书所写的长篇绪论中，詹姆斯·罗西瑙把治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。J.N.RosenauandE.O.Czempeil,GovernancewithoutGovernment:OrderandChangeinWorldPolitics,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1992,p.5.与统治的概念不同，它的所指是一种由共同目标支持的活动，目标本身可能来自法律的和正式规定的责任，但也可能并非如此，而且无须依靠警察的力量以迫使人们服从。治理与统治之间并非性质上的不同，而是范围上的差异。换句话说，治理是一种比统治更宽泛的现象。J.N.RosenauandE.O.Czempeil,GovernancewithoutGovernment:OrderandChangeinWorldPolitics,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1992,p.5.与统治一样，治理涉及一系列在管理重叠的活动中起作用的规则、原则和程序。在这方面，差别并不在于性质而在于范围。根据詹姆斯·罗西瑙的说法，统治只存在于界线清晰的领域，而治理则是与世界秩序不可分的，而且不限于单一的活动领域。J.N.RosenauandE.O.Czempeil,GovernancewithoutGovernment:OrderandChangeinWorldPolitics,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1992,p.9.不可能存在没有世界秩序的治理，也不可能存在没有治理的世界秩序。Ibid.,p.8治理是秩序加目的性，而秩序则由常规划的安排构成。Ibid.,p.5.这套理论陷入了同义反复。稍后，詹姆斯·罗西瑙在新创刊的《全球治理》第一期上提出一个略为明确而仍然失之过泛的定义：全球治理可设想为包括通过控制、追求目标以产生跨国影响的各级人类活动--从家庭到国际组织--的规则系统，甚至包括被卷入更加相互依赖的、急剧增加的世界网络中的大量规则系统。Ibid.,p.17.正如人们所预料的那样，这个意义含糊的定义遭到了猛烈的抨击。几个月后，在同一个杂志上，劳伦斯·S.芬克尔斯坦以充分的理由发表评论说，罗西瑙关于治理的定义几乎无所不包却什么也没有说明，对研究毫无助益。L.S.Finkelstein,Whatisglobalgovernance,Global治理在国际关系中的正确运用［法］玛丽-克劳德·斯莫茨肖孝毛编译Governance,vol.1,no.1,1995,p.368.他建议把治理看做是一种活动，而不是一种规则系统，因为已有的政权理论足够使用。但当他提出自己的定义时，却并不特别坚持这个看法。他说：全球治理就是超越国界的关系，就是治理而没有主权。尽管如此，这样一种含糊的提法几乎是无懈可击的(或者用时下流行的假波普尔［PseudoPopperian］的行话说，无可证误)，但这还仅仅是事情的开始。他接着说：全球治理就是在国际上做政府在国内做的事,这就把我们引回了昔日的美好梦想：理想主义大行其道，人类有一个世界政府。由于可治理性问题已成为当今政治思想的核心，事情就变得更加有意思。SeeCentreUniversitairederecherchesadministrativesetpolitiquesdePicardie(CURAPP),LaGouvernabilité,Paris:PressesUniversitiresdeFrance,1996.国家机构是否具备有效地完成其使命的能力已经成为问题，国家当局行使权力控制局势和人民，得到公民的服从或赞同的能力令人深感忧虑。SeeD.Gaxie.Gouvernabilitéettransformationsstructurellesdesdémocraties,inLaGouvernabilitéNote10above,p.249～273.如果全球治理不过是把当前关于公共权力的危机推移到国际层次，那算什么进展?迄今为止，有关国际关系的文献尚未超越传统的思维框架，使治理成为解决新问题的特殊工具。它或被描述为惯例，一套可以定位的规则和控制机制，在这种情况下，它不过是复制规章制度，而仅仅对非公共行为者多少给予一些关注；Thisis,forinstance,thecaseofThomasRisseKappeninBringingTransnationalBackIn,CambridgeUniversityPress,1995,chapter8.或被描述为一种活动，从几十年来一直属于多边活动领域的功能这个方面加以界定(世界银行等等),SeeJ.P.SewellandM.B.Salter,AnarchyandOtherNormsforGlobalGovernance:BoutrosGhali,RosenauandBeyond,GlobalGovernance,vol.1,p.377～379,orP.HirstandG.Thompson,GlobalizationinQuestion,Cambridge:PolityPress.1996,inparticularchapter6,EconomicGovernanceIssuesinGeneral.并且与多边主义相重叠。SeeJ.G.Ruggie,ed.,MultilateralismMatters:TheTheoryandPraxisofanInstitutionalForm,NewYork:ColumbiaUniversityPress,1983.而无论属于上述哪一种情况，它都被描述为一种值得追求的理想。例如利昂·戈登克尔和托马斯·韦斯便说：我们把全球治理定义为：给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。T.G.WeissandL.Gordenker,eds.NGOs,theUNITEDNATIONSandGlobalGovernance,London:LynneRiennerPublishers,1996,p.17.想法虽然不错，但是人们如何操作呢?同时，布雷顿森林会议体制仍然在继续发展有效治理的概念，一些非洲专家SeeD.C.Martin,TheCulturalDimensionsofGovernance,WorldBankAnnualConferenceonDevelopmentEconomics1991;A.GuichaouaandY.Goussault,Sciencessocialesetdéveloppement,Paris:ArmandColin,1993,p.131～１３5.和抵制新自由主义的(极少数的)经济学家则对此深感怀疑。SeeB.Hibou,LAfriqueestelleprotectionniste?Paris:Karthala,1996,p.135～138;C.Chavagneux,LavenirdesinstitutionsdeBrettonWoods:Halifaxetaprès,Economieinternationale;no.64,fourthquarter1995,p.17.80年代末世界银行发表的论文中的治理概念首先是一个方法论工具。它提出了在缺乏牢固国家结构的国家、特别是非洲国家中的有效治理和权力定位问题。它的有利之处在于：与统治或领导这样一些比较通常的做法不同，对实际决策当局既不事先定位，也不事先判断其性质。Forthisreferenceandabriefoutlineofgoodgovernance,seeG.Marcou,Gouvernerlesvillespardroit?由于结构调整计划不幸失败，世界银行愈来愈重视其开展活动的国家的公共管理，对有效的公共行政管理标准作出了规定。这样一来，治理便按照世界银行的定义成了政府或公共行政管理的同义词：使用政治权威，控制和经营社会及资源以争取社会和经济的发展。P.LandellMillsandI.Serageldin,GovernanceandtheExternalFactor,WorldBankAnnualConferenceonDevelopmentEconomics,Washington,DC,1991.SeealsoWorldBank,Governance:theWorldBanksExperience,Washington,DC,1994.有效治理的含义是：(1)公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现；(2)公共机构正确而公共地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；(3)政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；(4)信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。SeetheoutlinepresentedbyaBankrepresentative,PatrickDufour,LassistanceéconomiqueetfinancièredelaBanquemondialedanslecadredesopérationsderestaurationdelEtat,inY.Daudet(dir.)LesNationsUniesetlarestaurationdeletat,Paris:Pedone,1994,p.80～81.诚然，上述标准无非是最低限度的人权要求，但即使是为了从外部筹集资金，有哪个北方国家可以满足这些条件?世界银行的这些观点后来为各合作机构、联合国开发计划署和双边赞助人所接受。于是在1996年，有效治理成为法国-非洲最高级会议年会的正式主题。人人都在会上声称：他们在致力于减少国家的特权，加强所在国市民社会的力量。加强能力政策(capacitybuilding)一丝不苟地执行了15年，如今人们已失却了关注它的热情。尽管如此，就国际经济政策专家而言，治理的概念仍然离不开大型金融机构所塑造的那种样子，即实现最小政府政策的意识形态工具(anideologicaltoolforaminimunstatepolicy)。二、公共政策的贡献学科划分浪费了宝贵的时间。国际主义者对治理毫无兴趣，而是由公共政策分析家对这一概念进行深入思考。他们分析了在地方