可持续发展立法初探(一)

可持续发展立法初探(一)在即将迈入21世纪的今天，可持续发展作为一种新的发展观、发展战略和发展模式，已被世界各国所肯定和接受。为实施联合国环境与发展大会的《21世纪议程》（1992年），我国制定了世界上首部国家级可持续发展战略-《中国21世纪议程》（1994年）。其第一批优先项目计划中的首位项目，就是《中国可持续发展的法律制定和实施》。为此，本文就我国可持续发展立法这一法学研究的新课题，试作探讨。一、可持续发展的特征和条件可持续发展是一个使用范围相当广泛并且具有自然、经济、社会等多方面属性的概念。截至1997年，其定义据说多达近百种。1987年，联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中，将可持续发展定义为：“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”。1991年，国际生态学联合会和国际生物科学联合会共同举行的可持续发展专题研讨会上，将可持续发展定义为：“保护和加强环境系统的生产和更新能力”。同年，由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会共同发表的《保护地球：可持续生存战略》将可持续发展定义为：“在生存于不超出维持生态系统承载能力之情况下，改善人类的生活品质。”按照国际通行的解释，可持续发展作为一种发展模式，应当具有下述特征：（注：其中有的观点参考了王军：《可持续发展》（中国发展出版社1997年版）中的有关论述。）（1）跨世代性。即从时间上看，可持续发展是世世代代的持续发展，也就是前代、当代和后代相互衔接、继往开来的发展。就当代人而言，对前代的发展无法选择而只能被动接受，对当代和后代的发展则可能支配或制约。这就要求当代人按照有利于或至少不危害后代发展的原则，处理当代发展与后代发展的关系。（2）整体性。即从空间上看，可持续发展是各地区、全国乃至全球作为一个整体的发展，是全社会范围内各阶层、各集团、各单位都增进利益的共同发展。只是某个地区或某部分人的发展，就不可能具有持续性。（3）综合性。即从内容上看，可持续发展是生态、经济、社会三个系统的综合发展，也就是生态持续、经济持续和社会持续的统一而不可分割。其中，生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的。因而，孤立追求经济增长，只可能是“无发展的增长”。（4）协调性。即从结构上看，可持续发展是各个发展单元、阶段、环节之间相互协调的发展，也就是不同地区之间、不同国家之间、不同利益阶层（集团）之间、人与自然之间、经济与社会之间，在发展中协调、和谐，以实现共同进化和繁荣。（5）反波动性（又称反周期性）。即从过程上看，可持续发展是尽可能减少或避免波动的发展，各个时期都能在前期发展的基础上稳步发展。这并不是说可持续发展过程中不应当有波动和周期，而是应当尽可能降低波动幅度和延长周期时间，尤其是避免大起大落和周期频繁。中外发展的历史和现实表明，实现可持续发展，需要多方面的条件。其中主要是：（1）经济资源条件。经济资源是发展的基础和要素，可持续发展是由经济资源可持续供给所支撑的发展。只有当经济资源持续供给在总量、结构、时间和空间上能够满足可持续发展的需求的条件下，才能实现可持续发展。这里的经济资源供给，应当包括人造资源、自然资源和人力资源的供给，不仅要求三大资源各自都能持续供给，而且要求三大资源供给之间能相互配合、补充和促进。（2）经济体制条件。不同的经济体制，在一定意义上也是不同的发展模式和发展道路。实践已告诉我们，古典的市场经济体制和传统的计划经济体制都不适于可持续发展。这是因为，无论是完全由市场配置资源还是完全由计划配置资源，都未能实现资源开发和配置的持续高效率。比较言之，以市场调节与国家干预相结合为特征的现代市场经济体制，相对有利于资源开发和配置上的宏－微观均衡和远－近期协调，更有可能满足持续高效率地开发和配置资源的条件。（3）社会环境条件。可持续发展需要有一个安定、和平的社会环境。中外历史上，因动乱、剧变、战争等而中断发展甚至倒退的事例，并不鲜见。所以，缓解社会矛盾和冲突，缩小贫富差别、城乡差别和地区差别，健全社会保障机制，加强国际合作，以实现和保持社会公平和稳定，对可持续发展有重要意义。（4）法制条件。实现可持续发展，需要将人类社会中一切有利于可持续发展的观念、行为普及化和永续化，需要将可持续发展的经济资源条件、经济体制条件和社会环境条件长期保持和不断完善。这些都有赖于法制的保障。只有通过法律手段，可持续发展的技术规则才能够转化为全体社会成员自觉或被迫遵循的规范，可持续发展的机制和秩序才能够广泛和长期存在。正因为如此，《中国21世纪议程》中设置有《与可持续发展有关的立法与实施》专章，并且在其第一批优先项目计划中将《中国可持续发展的法律制定和实施》列为62个项目中的首位项目。二、可持续发展立法中的“人”任何法律都以人作为规范的对象，即规范人的行为和关系。因而，立法者在立法前必然对所要规范的人作出假设，再基于假设的人设计制度和制定法律规范。假设的人一旦为制度和法律规范所确认和肯定，就转化人的法定模式，要求现实的人依此模式实施行为和发生关系。所以，按照可持续发展的要求对人作出假设，是可持续发展立法的深层理论和哲学基础。立法史昭示，传统民商法是以经济人为规范对象的法律。所谓经济人，通俗地说，就是会计算、有创造性、追求自身利益（或者说利润）最大化的人。其中暗含了自私自利为人的理性中应有之义的假设。自1876年亚当？斯密的《国富论》面世以来，经济学理论虽几经变迁，但迄今为止，经济人的假设仍然是现代经济学中不可动摇的“公设”。民商法正因为以此假设为基础而属于私法。按照经济人假设，每个人都能通过成本-收益比较或依趋利避害原则，对其面临的一切机会和目标以及实现目标之手段进行优化选择。这样，在经济活动中，经济人所追求的唯一目标是自身经济利益最大化。换言之，经济人主观上既不考虑社会利益，也不考虑自身非经济利益。既然经济人连同一代人组成的社会的利益都不考虑，（注：章铮先生1995年的观点，参见王军：《可持续发展》，中国发展出版社1997年版，第51～52页。）就更谈不上考虑子孙后代的利益。可见，经济人不能满足可持续发展的要求。历史进入现代，社会法和经济法作为对民商法的超越和弥补而诞生于市场经济国家，这是以社会人假设为哲学基础的法律，亦即强调社会本位的法律。所谓社会人，简言之，就是负有社会责任的人，即以追求社会公平、社会安全、社会稳定、社会公益、社会保障目标的实现为责任的人。法律由承认经济人转变为要求社会人，是国家在社会问题日趋严重的背景下所必然作出的立法选择。因为单纯的经济人只追求自身经济利益最大化而不顾及甚至损害社会利益，导致经济危机、社会动荡、道德沦丧等诸多社会公害。为诊治“社会病”，实现社会目标，社会法和经济法以社会人作为法定模式来规范现实的人，要求现实的人追求社会整体利益和社会协调平衡。但是，从可持续发展的要求来看，社会人假设也存在不足。因为这里的社会整体利益和社会本位观念只涵盖当代人利益，而未涵盖后代人利益。由于自然资源在可持续发展中占有特殊重要的地位，经济学领域在可持续发展观念的作用下，于20世纪60年代以来兴起了一门新学科，即以研究自然资源代际配置为特色的资源经济学。它认为，后代人拥有独立于、不同于当代人的利益，并且后代人利益重于、至少不低于当代人利益，因而人类对后代人福利负有道义责任，自然资源应当依此准则进行代际配置。于是，当代经济哲学理论提出了生态人假设。所谓生态人，就是顺应生态发展规律，与自然环境和谐共存的人。人类生态有自然生态、社会生态和生命生态三种存在形式，所以，生态人假设中具有人与人之间关系、人与自然之间关系、当代与后代之间关系的丰富内涵。在当代立法中，尤其是在环境保护法、自然资源法、能源法、农业法等立法中，开始接受生态人假设。上述可见，从经济人到社会人再到生态人，反映了人类的进步，其本身就是一个可持续发展过程。关于人的三种假设，对于可持续发展都分别在不同程度上有其合理性。经济人引导人们追求自身经济利益，有利于社会财富增加，为可持续发展创造物质基础；社会人引导人们追求社会目标，有利于提高社会安全、社会福利、社会公平的程度和水平，以及增加人力资源的供给，为可持续发展创造社会环境；生态人引导人们珍惜生态、爱护自然，有利于自然资源的节约、有效和合理使用，为可持续发展创造自然资源供给条件。同时还应当看到，社会人、生态人较之经济人，与可持续发展的要求更吻合。因此，可持续发展立法中的人，应当是经济人、社会人、生态人相结合的人，其中，社会人和生态人的地位应当优于经济人，但经济人在发展中国家的地位应当比在发达国家的地位更重要。三、可持续发展立法中的政府政府最初作为阶级统治的工具而面世，在人类社会的发展过程中，政府又先后成为经济调节中心和社会协调中心，从而具有政治、经济和社会三重职能。无论哪个国家或地区的发展，还是整个世界的发展，都离不开政府的直接作用和间接作用、积极作用和消极作用。近现代各国的政府，在一定意义上可划分为三种类型，即夜警式政府、干预式政府和统管式政府。这三种类型的政府对发展都有其积极作用，在一定时期甚至还起过巨大的积极作用。但对于可持续发展而言，夜警式政府和统管式政府的局限性大于干预式政府。夜警式政府，即资本主义自由竞争阶段的不干预私人经济活动的政府。它对市场主体的行为持放任态度，完全让市场机制这只“看不见的手”调节经济。这虽然有利于充分调动市场主体对发展的积极性、主动性和创造性，但不利于发展的整体性、综合性、协调性和长远性，无法实现可持续发展。换言之，它只能给经济人发挥其能量提供条件，但无法使市场主体担当社会人、生态人的角色。这是因为，经济人与市场主体有天然的同质性，市场主体能自发地成为经济人，也就是说，经济人是市场主体固有的、内生的品格；而社会人和生态人与市场主体具有“异体排斥性”（借用生物学、医学上的概念），对于市场主体来说，社会人和生态人是外加的身份，有的是由于外部强制而被迫接受的，有的是由于内在理性升华而自觉接受的。政府对市场主体完全自由放任，市场主体既不可能自发地成为社会人和生态人，也少有被迫或自觉接受社会人和生态人身份的机会。所以，对可持续发展来说，夜警式政府并非理想的政府。统管式政府，即社会主义计划经济体制中的对整个国民经济实行高度集权的指令性计划管理的政府。它能够统一组织整个国家的发展，能够动员和集中全社会力量投入某一时期或局部的发展，能够在一定条件下直接控制宏观发展的方向、目标和速度。但是，它抑制甚至窒息了微观经济主体对自身发展的欲望和能动性，使微观经济主体无法具备经济人的活力和功能。于是，宏观发展由于没有微观发展原动力的支撑而难以持续。并且，任何政府都难免有非理性的一面，如果发展中的一切都取决于政府，使整个国家的发展面临巨大的风险。政府决策一旦失误，发展所遭受的损害就难以估量。实践表明，统管式政府也不是实现可持续发展的理想政府。干预式政府，即在市场调节的基础上对经济进行适度干预的政府。相对而言，它是实现可持续发展的一种理想的政府。这是因为：（1）它是在市场调节的基础上对经济进行干预，给固有经济人品格的市场主体保留了广阔的舞台，这就使宏观发展有微观发展的原动力作支撑。（2）它可以对市场主体的利益和行为进行干预，给市场主体外加社会人和生态人的身份，这样，实现经济人与社会人和生态人的有机结合就具备了现实可能性。（3）它能够运用宏观调控手段，驾驭一个国家的整体发展、综合发展、协调发展和长远发展，尽可能减少和避免发展中的结构失衡、短期行为和波动现象，并且还能够运用投资、财政等手段，动员和集中经济资源来实现必要的突击性或赶超性发展目标。所以，可持续发展立法中应当以干预式政府作为首选模式，即在立法中按照干预式政府的模式，来设计政府在可持续发展中的地位。当然也应当承认，并非干预式政府就一定能实现可持续发展。实践中，干预式政府也会实施不利于可持续发展的政府行为。这里的关键是政府对经济的干预要适当，即干预的目标、范围、重点、力度和方法要适当。所以，在立法中还应当按照可持续发展的要求来设计政府行为。为了使政府行为能够按照