基于生活圈的城乡公共服务设施配置研究

1基于生活圈的城乡公共服务设施配置研究*—以仙桃为例朱查松王德马力摘要：随着《城乡规划法》的实施，各地纷纷展开城乡总体规划编制的试点工作。贯彻城乡统筹发展理念、配置城乡相对公平的公共服务设施是其中重要的一项内容。面对传统规划编制以等级序列来配置公共服务设施的缺陷，本文提出借鉴日本“生活圈”配置公共服务设施的经验，以居民出行距离、需求频率和服务半径对公共服务设施进行不同层次和类型的划分，构建不同层次的生活圈进行公共服务设施配套，并以仙桃城乡总体规划为例阐述生活圈配套城乡公共服务设施的应用。关键词：生活圈；城乡统筹；公共服务设施；仙桃1引言进入21世纪以来，城乡发展差距引起了政府和学术界的广泛关注。城乡差距的一个重要方面是城乡公共服务之间的差距，乡村的公共服务（医疗卫生服务、老年福利服务设施、文化服务设施、教育设施），无论数量还是质量均远远低于城市公共服务[1]。为此，党的十七大提出“统筹城乡发展，加强农村基础设施建设。围绕推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系。加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，促进社会公平正义。”，试图缩小城乡公共服务的差距。自《城乡规划法》实施之后，已有不少城市展开城乡总体规划的编制工作，并进行城乡基础设施配置的研究。规划是龙头，如何落实统筹城乡发展理念，在规划编制和管理上实现城乡公共服务设施的相对公平成为城乡总体规划的重要工作内容。长期以来，学术界对公共服务设施的配置也进行了广泛的研究。这些研究，既有分析当前城乡公共服务设施配置现状，如叶齐茂对京郊百村基础设施和公共服务设施现状的调查[2]、李王鸣和杨泽霖对浙江基础性公共服务设施空间分布特征的研究[3]；也有对公共服务设施配置的理论思考，如周志清对城郊结合区域公共服务设施配置的思考[4]、张大伟和陈伟东对城市规划社区公共服务设施规划标准的研究[5]；同时还有公共服务设施配置实践的介*国家科技支撑计划课题“城乡人口流动变化监测技术研究”(批准号2006BAJ11B02)赞助成果2绍，如赵广君和吴光伟对上海新江湾城规划公共服务设施规划的介绍[6]。但总体说来，这些研究存在如下不足：（1）忽略城乡是统一的系统，从城市或乡村单个角度研究；（2）更多关注城市，对乡村的关注较少；（3）偏重公共服务设施现状或空间特征的研究，较少关注城乡公共服务设施的配置方法。本文在总结传统城乡公共服务设施配置方法缺陷的基础上，提出以城乡居民的实际公共服务需求为依据，以“生活圈”配置城乡公共服务设施，以期为城乡公共服务设施规划和配套实践提供有益的参考。2传统城乡公共服务设施配置方法及其缺陷配置公共服务设施是城乡规划的重要内容之一。传统公共服务设施配置的重点是城市，配置方法则是依据规模和等级配置相应的公共服务设施。一般而言，城市公共服务设施可以分为“市级－居住区－居住小区”三种级别。如上海市的《城市居住区公共服务设施设置标准》（DGJ08-55-2002）就规定依据级别配置相应的公共服务设施，其中居住区级公共服务设施包括行政管理、文化、体育、教育、医疗、商业、金融、社区服务、绿地、市政和其他等11类。乡村公共服务设施也是按照“镇区—中心村—自然村”的等级序列进行配置。总体而言，传统依据等级序列的公共服务设施配置方法，固然清晰明了，满足了规划快速编制的要求，却存在以下缺陷：（1）公共服务设施配置的城乡割裂。传统配置方法忽视了城乡是统一的系统，而将城市和乡村看作两个独立的系统，分开配置不同标准的公共服务设施，固然考虑了城市和乡村的各自特征和经济门槛，但乡村和城市配置标准相差过大，决定了城乡公共服务水平的差距，与统筹城乡发展的原则相背。（2）传统配置方法以等级为依据，而不是以居民实际需求为依据。以等级为依据的配置方法认为到了一定级别就应配置相应的公共服务设施，而完全忽略了居民的需求内容和需求数量，同时也忽略了不同设施的服务范围、服务容量的差异。（3）传统配置方法忽略了居民需求的差异性。传统的配置方法将城市居民、乡村居民各自当作无差别的整体。但实际上，无论是城市居民或者乡村居民，内部属性的差异导致了居民公共服务需求的分异性，如老人群体与中年人对公共服务设施的需求种类和需求数量相差较大。3基于生活圈的城乡公共服务设施配置随着《城乡规划法》的实施，传统公共服务设施配置方法的弊端越来越显现，客观上要求改进城乡公共服务设施的配置方法，即变以等级为配置依据为以居民（包括城市居民和乡村居民）的客观需求为配置依据。借鉴日本生活圈的经验，对居民公共服务需求进行不同层3次的划分，构建不同层次的生活圈，配套城乡公共服务设施，可以为统筹城乡发展提供基础性支撑。3.1居民公共服务需求层次的划分居民对公共服务的需求是分异的。如小孩老人与青年、中年由于闲暇时间和出行距离的不同而具有不同的公共服务需求。因此，按照属性的不同，对公共服务需求进行分类，然后进行相应的配套，是确保公共服务设施符合需求的有效办法。3.1.1依据居民出行距离划分公共服务需求研究表明，在各年龄阶层间，存在着共同的圈域和不同的圈域。典型的案例就是不同的年龄阶层，由于生理状况、生活规律的不同，其出行距离呈现出明显的空间圈层：幼儿与老人的徒步界限、小学生徒步界限、中学生徒步界限、机动车出行。与此对应，居民的公共服务需求也可以划分为四个空间圈层。（1）幼儿与老人的徒步界限圈层（徒步15－30分钟）：总体说来，幼儿与老人的日常出行距离在各个年龄阶层中是最小的，约为老人徒步15－30分钟，其空间距离不超过1千米。研究表明，70％－80％的老人行动都是集中在这个圈层中。因此，这个圈层应集中布置居民生活所需的基本公共服务设施，以满足居民的基本生活服务需求，如幼儿园、儿童游乐场、老年活动室等。（2）小学生徒步界限圈层（步行徒步1个小时）：在各个年龄阶层中，除幼儿与老人阶层之外，小学生空间出行距离是较小的，极限为小学生徒步1小时，约为4千米。在这个圈层范围内，应布置服务半径相符的公共服务设施，以满足小学生阶层的公共服务需求，如小学、卫生室、图书室、室外活动场地等。（3）中学生徒步界限圈层（中学生步行1.5个小时或自行车30分钟）：中学生的出行距离是各个年龄阶层中第三个空间界限较为明显的圈层，其空间界限为6－8千米。这个圈层是步行所能达到的最大空间界限，在此圈层内应布置居民需求层次较高的公共服务设施，如中学、图书馆、卫生院和体育运动设施。（4）机动车出行圈层（机动车行驶30分钟左右）：居民的一般公共服务需求在以上三个层次内都可以解决，但某些需求频度较小、但层次较高的公共服务无法在以上三个圈层得到满足，需要在这个圈层内得到满足。此圈层空间界限为机动车行驶30分钟，空间距离为15－30km。3.1.2依据需求频率和服务半径划分公共服务需求不同类型的公共服务设施，居民的需求程度是不同。如老年人经常使用老年活动室，而卫生所则只有在需要医疗或健康咨询时才会光顾。同时，不同公共服务设施的服务半径也不尽相同。因此，可以按照居民的使用频率和公共服务设施的服务半径将公共服务设施分为四4类：（1）居民日常使用且服务半径较小的公共服务设施：由于生理、心理需求，居民对这类公共服务设施需求频繁，几乎每天都要使用。同时，这类公共服务设施的服务半径较小，仅能服务居民点内部。因此，此类公共服务设施的配置必须和每个居民点相结合，以满足居民的日常生活需求。此类公共服务设施包括幼儿园、儿童游乐场、老年活动室、室外体育活动场地等。（2）居民日常使用且服务半径较大的公共服务设施：由于生理、心理需求，居民对这类公共服务设施需求频繁，几乎每天都要使用。但与第一类不同的是，这类公共服务设施服务半径相对较大，在满足配置点居民需求的同时，亦可以满足周围居民点居民的需求。因此，此类公共服务设施宜在重要的居民点配置。此类公共服务设施包括小学、村委会（居委会）、图书室、卫生服务中心等。（3）居民需求频度较小且服务半径较大的公共服务设施：居民对此类公共服务设施的使用频率较小，只有有明确的目的时才会有需求。一般说来，此类公共服务设施服务半径较大。此类公共服务设施包括中学、职业教育学校、镇政府（街道办）、图书馆分馆、卫生院、敬老院等。（4）居民需求很小且服务半径很大的公共服务设施：以上三类公共服务设施基本能够满足居民的日常生活需求，但还有一些层次较高的公共服务需求无法得到满足。此类公共服务设施的特点是居民需求频度较小，但服务半径很大，几乎可以覆盖县（市）范围。一般说来，此类公共服务设施包括职业教育、高等学校、市政府、图书馆、青少年活动中心、综合医院、保健所、室内体育馆、室外运动场等。依据不同居民群体出行距离的公共服务需求划分、依据使用频率和服务半径的公共服务设施划分，基本贴和居民的需求，而且在空间上具有较好的叠合性，为以生活圈配置公共服务设施提供了良好的基础。53.2生活圈的构建“生活圈”概念源于日本，是居住于有地理和社会连贯性的聚落中的人群的、有关日常生产生活的各种活动的面分布，与拥有集团方向性的地域性领域的重合。日本根据地形特点，认为生活圈在务农、通勤、上学、购物等日常活动中，和居住地、就业地等之间存在相互依存的关系。基于此，将居民的日常活动划分为家—大字—旧村—市町村—市町村外五个圈层，并明确各个圈层的关联性，并配置满足各个圈层内居民需求的各种服务设施，从而为城乡居民提供相对公平的公共服务。在城乡总体的编制中，提供城乡相对公平的公共服务设施成为规划的重要任务和目标。对表1生活圈的划分及公共服务设施配套居民点基本生活圈一次生活圈二次生活圈三次生活圈空间界限最大半径1km最佳半径500m最大半径4km最佳半径2km最大半径8km最佳半径4km15-30km界定依据幼儿、老人的徒步15-30分界限小学生的徒步1小时界限（低学年4km）中学生以上的徒步1.5小时，自行车30分钟机动车行驶30分钟人口500-1500人4000-5000人10000人以上30000人以上公共服务设施配置教育幼儿园幼儿园小学初小中学职业教育职业教育高等学校行政办公村委会（居委会）村委会（居委会）镇政府（街道办）市政府文化娱乐老年活动室图书室图书馆分馆图书馆博物馆青少年活动中心医疗卫生卫生室卫生服务中心卫生院综合医院保健所体育设施室外运动场室外运动场室外运动场室内体育活动室室外运动场室内体育馆社会福利敬老院敬老院孤儿院商业设施市场配置市场配置市场配置市场配置6此，可以借鉴日本生活圈的理念，通过与居民活动圈层相结合的方法构建生活圈，并配置能够满足圈域内居民日常生活所需要的各种公共服务设施。结合以上两类公共服务设施的划分，在一般县（市）域范围内，以一般永久居民点为基准，可以构建居民点基本生活圈——一次性生活圈——二次性生活圈——三次性生活圈（表1、图1），并进行相应的公共服务设施配套，满足居民的公共服务需求。（1）居民点基本生活圈：以幼儿和老人徒步15－30分钟为空间界限，空间极限为1000米，考虑幼儿和老人使用公共服务设施的方便性和舒适性，基本生活圈的半径在500米左右较为合适。在居民生活圈内，应该提供居民生活所需的基本公共服务设施，如幼儿园、儿童游乐场、日常用品店、老年活动室、室外活动场地等。（2）一次生活圈：以小学生徒步1小时为空间界限，约为为4千米，考虑享用服务的方便性和设施运营的经济性，一次生活圈的半径在2千米左右较为合适。在一次性生活圈内，应配置小学、卫生室、图书室、日常饮食品店铺、室外活动场地等。（3）二次生活圈：以中学生徒步1个小时或自行车30分钟为空间界限，约为6－8千米，考虑享用服务的方便性和设施运营的经济性，二次生活圈的半径在4千米左右较为合适。在二次生活圈内，应配置中学、图书馆、卫生院和体运运动设施等。（4）三次生活圈：以机动车行驶30分钟左右为空间界限，距离约为15－30千米。在三次生活圈内，应配置职业学校、大学、敬老院、图书馆、博物馆、综合医院和市场等。4基于生活圈的城乡公共服务设施配置探索—仙桃城乡总体规划基于上文以生活圈配置城乡公共服务设施的设想和思考，本文试图通过仙桃城乡总体规划阐述以生活圈配置公共服务