统筹城乡综合配套改革之基层治理机制

成都统筹城乡综合配套改革专题研究之五成都市新型村级治理机制调研报告研究报告︱中国社会科学院政治学所陈红太导言2003年以来，特别是2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市按照科学发展观的要求，紧密结合大城市带大郊区的实际，探索推进了以“六个一体化”(城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化)、“三个集中”(工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中)、农村工作“四大基础工程”(推进农村产权制度改革、开展农村土地综合整治、实施村级公共服务和社会管理改革、建立新型基层治理机制)为主要内容的城乡统筹、四位一体科学发展总体战略。在经济建设上，以市场化为导向，从农村产权制度改革入手，促进城乡资源优化配置，着力破解“三农问题”；在社会建设上，以公平化为导向，从破除城乡二元结构入手，实行公共资源向农村倾斜，推进城乡社会管理和公共服务均衡化；在政治建设方面，以民主化为导向，从推进基层民主政治建设和新型村级治理机制入手，充分尊重基层群众的主体地位，保障基层群众民主权利，实现党有效执政与发展民主的高度统一。从成都7年多的实践看，这个战略思路清晰、方向明确、切入准确、措施得力，在全市形成了科学发展、共治共享、和谐繁荣的良好局面。一、成都市探索新型村级治理机制的基本背景成都市新型村级治理机制的探索，是成都城乡统筹、四位一体科学发展总体战略的重要组成部分，是对实现村党组织领导、村民当家作主和依法治村有机统一实现形式的积极探索。1、成都市探索新型村级治理机制，是对中央要求的贯彻落实。中央高度重视治理机制建设。党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。党的十七届三中全会要求，要深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践……”。2009年11月，胡锦涛总书记针对河南邓州农村创造的“四议两公开”工作法作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。中央的这些要求，既是对近年来各地基层实践经验的科学总结，也为基层治理机制的探索指明了方向。成都市新型村级治理机制的探索，是积极贯彻中央精神的具体实践。2、成都市探索新型村级治理机制，是完善村级自治体制的客观要求。1998年《村民委员会组织法》的通过和实施，使村民自治进入了一个新的发展阶段。但随着村民自治实践的深入和发展，也暴露了村级自治体制的一些缺陷：比如“行政化”倾向严重。按照《农村基层组织工作条例》规定，农村党组织是农村各种组织的领导核心。乡镇党委与村党组织是领导关系，村党组织与村委会也是领导关系。这样，以乡镇村党组织之间的领导关系往往代替了乡镇政府与村委会之间的指导关系，村委会自治职能被弱化.成为乡镇职能的延伸。因而当面对拆迁、征地、维稳等各种利益矛盾时，往往把村两委直接推向了老百姓的对立面。又比如村民的决策权难于落实。《村民委员会组织法》规定，村民(代表)会议由村民委员会召集。在实际运行中，由于村民委员会或怕麻烦不想召集，或担心遭到反对不愿召集，以及村民代表外出打工等原因，许多本应由村民(代表)会议决策的事项而最终由村两委说了算，致使村民(代表)会议在一些地方形同虚设。又比如村两委的矛盾。由于村党组织是党员选举产生，村委会由全体村民选举产生，不少地方因为两委授权来源不同产生了矛盾，难于形成有效治理。这些弊端的存在，说明原有的村民自治运行机制不仅难以把村民的自治权落到实处，也难于形成适应城乡一体化建设需要的村党组织领导和村民当家作主有机统一的村级治理机制。3、成都市探索新型村级治理机制，是深化基层民主政治建设的具体体现。2003年以来，成都市大力推进基层民主政治建设，在全国率先试行“公推直选”乡镇党委书记、“民主评议”乡镇和村(社区)党组织书记以及开展“三会”开放的实践。从2003年到2006年，全市222个乡镇中，99名党委书记通过党员公推直选方式产生，占总数的44.6%；2006年至今，全市共调整了乡镇党委书记119名，除因抗震救灾特殊需要外，其中99名由公推直选产生，占新任乡镇党委书记的83%；2004、2007年两次换届，3000多个村(包括涉农社区、城市社区)的党组织班子成员均由公推直选产生。民主评议干部的刚性奖惩制度和“三会”开放也形成制度化和常态化。这种基层民主参与的广泛实践，培养和形成了村民“我要参与”“我要做主”的主人翁意识。现在推进的新型村级治理机制，进一步把参与权、决策权、知情权、表达权和监督权交给群众，进一步满足村民不断增长的参与公共事务和权利保障的需要。4、成都市探索新型村级治理机制，是适应统筹城乡经济社会一体化发展的现实需要。2003年以来，成都市开始全面实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化建设发展战略。成都这项战略发展规划的提出与实施，实质是为了顺应工业化和城市化发展进程，从根本上解决困扰我国观代化进程中的“三农”问题。特别是2007年6月，成都统筹城乡综合配套改革试验区获批后，积极寻找解决“三农”问题的有效途径，最终决定以农村产权制度改革作为突破口。这项改革，势必对农村现行的经济形态、利益格局、社会结构和社会关系等产生巨大冲击。也客观要求必须着力构建一种与之相适应的新型村级治理机制。基于以上思考，2007年底，成都市提出了构建新型村级治理机制这一新课题，要求各地按照有利于巩固党的执政地位和执政基础、发挥党员群众主体作用、理顺各种村级组织关系的基本思路，结合实际，大胆探索试点。2008年在全面推行产权制度改革、公共服务和社会管理改革以及“5.12”大地震灾后重建中，更显示了建立新型治理机制的必要性和对城乡一体化建设的基础性保障作用。二、成都市创建新型村级治理机制的实践探索成都新型村级治理机制的探索，经历了一个从实践创新到制度创新的过程。1、基本历程2007底，成都市委在谋划农村产权制度改革的同时.市委前瞻性地提出完善农村基层治理机制的总体要求。2008年，市委组织部牵头成立联席会议，分别从村级组织构架、农村社会管理和公共服务体制、集体经济组织运行机制等方面进行研究；同时各地开展试点，邛崃市羊安镇仁和社区、油榨乡马岩村、都江堰市柳街镇鹤鸣村等地，不约而同地成立了新村发展议事会。11月，市委36号文件出台，确立了新型村级治理机制的基本框架。年底，村民议事会普遍建立。12月，市委组织部出台《关于构建新型村级治理机制的指导意见》；2010年3月，市委组织部、市民政局出台了新型村级治理机制4个配套制度；2010年9月，市纪委、市委组织部等联合出台《关于建立村务监督委员会的指导意见》，新型村级治理机制的制度体系初步形成。2、基本目标和总体思路基本目标：构建村党组织领导、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的充满生机活力的新型村级治理机制。总体思路：以建立村民议事会制度为突破，实现“三分离、两完善、一加强”，即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导。3、基本做法一是成立村民议事会作为村级自治事务的常设议事决策机构。通过成立村民议事会，作为常设议事决策机构，受村民(代表)会议委托，在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权。为了适应现行成都农村状况，议事会制度有村、组两个层面，兼顾代表性与会议效率之间的平衡。为了保证议事会具有广泛的民意基础，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生。为了保证议事会成员的广泛性，要求村民议事会一般不少于21人，村民小组议事会一般不少于5人。为了保证村民议事会成员的代表性，村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村议事会成员。特别是为避免议事会成为“干部会”，提高议事会的公信力，村、组干部不得超过议事会成员的50%。为了加强议事会成员与群众的联系，所有议事会成员都有大约10户的固定联系户。为了落实监督权，从村民议事会成员中选举5—7人组成村务监督委员会，主任由党员议事会成员担任。二是调整和规范村委会的职能。在新型村级治理机制下，村委会的职责得到规范和限制：一是对村民(代表)会议和村民议事会负责并报告工作，执行村民(代表)会议和村民议事会的决定；二是承接政府委托和购买的社会管理和公共服务；三是办理本村公益事业、调解纠纷、协助维护社会治安等村级自治事务。三是完善集体经济组织的经营管理体制。将集体经济组织逐步从村委会中剥离，成为独立的市场主体。各地因地制宜设立了资产管理委员会、农业经合组织或股份合作社、股份有限公司等集体经济组织形式，独立地面对市场，开展经营服务活动，为推进农业适度规模经营、提高农业综合效益创造条件。四是优化村级公共产品的供给。以村级社会管理和公共服务为主要内容的公共产品，由原来主要依托村两委提供转变为政府主导、多方参与的分类供给，由原来的城乡分离转变为城乡一体。对应由村级自治组织承担的公共服务和社会管理项目，实行财政“定额补贴”；对应由政府提供的，政府依托村级自治组织或其他经济社会组织实行以事定费、以质定酬的核算和考核；同时鼓励民间力量参与提供村级公共产品，由政府给予政策和资金上的支持和补助。从2008年开始，由市、区(市)县两级财政刚性保证，为每个村(社区)每年提供不少于20万的社会管理与公共服务专项资金。这20万专项经费，“干什么：怎么干、干到什么程度，都由群众说了算”；由村民“—户—票”提出具体项目，由村民议事会民主决定实施项目；由村委会或其他经济社会组织负责实施，由村民议事会进行监督。五是强化村党组织对村民议事会的领导。村党组织对村民议事会的领导主要体现在：其一，由村党组织书记兼任村民议事会召集人，主持和召集村民议事会；其二，村党组织负责接受和审查村民议事会、村民小组议事会的议题，对不符合村民自治权限和违反政策法律的议题，不是议题提出人真实意思表示的议题，不予上会；其三，对涉及本村长远发展和农民群众普遍关心、关注的重大议题，村党组织在提交议事会议决前，召开党员大会讨论，提出建议方案：其四，发挥党员议事会成员的作用：在选举中，鼓励党员参与议事会成员选举；在讨论表决中，要求党员站在全局、整体、长远立场上，积极发表意见，正确行使表决权；在执行中，要求党员主动宣传、带头执行；在监督上，党员广泛听取群众意见，对执行环节严格把关，确保议事会决定落到实处。同时，加强非党员议事会成员的教育培养，将具备条件的优秀骨干及时发展入党。据初步统计，2010年，全市在议事会成员中党员占40.1%以上，在农村新发展党员中，议事会成员占50%以上。六是夯实农村基层人才基础。在新的治理机制下，村党组织领导方式和工作方式的转变，对村干部的能力素质提出了更高要求。实践中，成都市始终坚持将加强农村基层干部队伍建设，纳入新型村级治理机制配套建设的重要内容。(1)拓宽来源：着力改善村级干部队伍结构。近年来，从市、区(市)县级机关先后选派1000余名党员干部驻村任职，选聘10000余名大学生到村工作。(2)落实保障措施，提高村(社区)干部待遇；2007年以来，先后两次调整村干部误工补贴，目前村干部固定补贴每月不少于800元，并完善了基本养老和医疗保障机制。(3)强化政策激励。今年8月，成都市委出台了加强基层干部激励的八条措施，明确加大从在职优秀村(社区)党组织书记、村(居)民委员会主任中录用机关公务员、事业单位人员的力度，加大从在职优秀村(社区)党组织书记、村(居)民委员会主任中选拔任用乡镇(街道)领导干部力度，选拔在职优秀村(社区)党组织书记担任乡镇(街道)党(工)委委员，完善村(社区)干部“固定补贴+绩效补贴”和定期增长机制、健全村(社区)干部离职保障机制，引导优秀人才向村(社区)流动。三、成都市创建新型村级治理机制的成效分析截止今年9月，成都市2048个村和701个涉农社区，均按照公开公正、结构均衡的原则，组建了村民议事会和村民小组议事会，共推选村民议