关于-在新形势下,如何开展纳税评估,有效防范执法风险的

探索在新形势下如何加强纳税评估工作近几年来，随着纳税评估工作的持续有效开展，纳税评估的组织体系更加健全，制度不断完善，工作成效日趋显现，纳税人对评估工作的认同度也逐渐提高。纳税评估已经成为加强税源管理的重要手段，在提高税收征管质量和效率中发挥着越来越重要的作用。但随着纳税评估实践的不断深入，新的矛盾和问题也不断出现，若不加以正确处理和及时解决，势必影响纳税评估工作的健康持续发展。一、纳税评估工作存在的主要问题（一）工作定位不够准确纳税评估是税源管理的重要工作。有的地方在基层设立一个专门机构，专司纳税评估工作，凸显了纳税评估工作在税源管理中的重要地位。但是，有人地错误地认为，应将纳税评估从税源管理中分离出来，成为独立于税源管理之外的一种管理手段，因而在工作中出现了纳税评估与税源管理“分家”的现象，过于强化评估的检查职能，弱化了评估的服务职能，把纳税评估视同于检查，等同于“准稽查”或“第二稽查局”。这种纳税评估“越位”的现象导致税源管理部门工作“缺位”、税务稽查“让位”，不同程度地造成税务机关内部各种征管手段的交叉、重叠。（二）程序制度不够健全尽管各地有关纳税评估工作的规章制度陆续建立，但纳税评估工作规程只对评估工作程序做出原则性规定，评估指标体系还有待建立，评估疑点的发现更多地依赖于评估人员的实践经验和尽职态度。科学有效的分行业、分税种、分类型的评估模型还不够完善：有的仅处在初步建立和摸索之中；有的评估峰值指标不太科学，缺乏指导性和参考性；有些行业或产业的评估模型的建立滞后于该行业、产业的发展，包括纳税评估方法在内的程序性制度还有待进一步健全。（三）成效不够明显纳税评估程序性制度不够健全、评估人员素质参差不齐，还远不能适应工作要求。目前，各地纳税评估工作没有显现出应有的成效，如纳税评估的影响力不强，纳税人对纳税评估的认同度不高，税务机关内部对评估工作的协调不一致，通过评估产生的税收收入规模仍然偏小，以评估管、以评促查机制尚未形成，评估为稽查提供的案源占稽查案源总数的比例较低等。（四）考核不够有效科学的纳税评估工作考核指标体系尚未建立，目前的纳税评估只是针对纳税人税法遵从度和申报纳税的真实性进行评估，但缺乏对税源管理部门依法征管情况的评价和监督，也缺乏对评估人员的工作质量和效率的监督。有的只注重评估的促收作用，忽视了评估的促管和服务功能，往往以增加税收收入的多少作为衡量评估工作成效的惟一标准，甚至有的单位给纳税评估部门下达收入指标，并进行考核奖惩，过度地强化评估的促收作用，而削弱了评估的促管功能。此外，纳税评估与申报征收、税源管理、税务稽查四者之间有效的协调配合和监督制约机制也尚未形成。二、对策与建议（一）坚持管理与服务并重，把握纳税评估工作的定位管理与服务是税收工作永恒的主题，是税务机关必须始终做好的两方面工作，也是纳税评估工作的本质要求。纳税评估工作是管理与服务的有机结合。综观纳税评估多年的实践，从20世纪90年代初开始的审核评税，到目前成立专门机构负责实施，都始终没有偏离管理与服务两项基本职能。近几年来，纳税评估深入的实践与探索，为纳税评估工作的定位奠定了理论和实践基础。因此，纳税评估工作作为税源管理重要组成部分的地位不能动摇，同时，应体现“管理与服务并重，更侧重于服务”的定位。这种定位包含了管理与服务的有机结合与统一，是科学正确的：一方面，纳税评估是税源管理的重要手段。税源管理很重要的一项工作，就是对纳税人申报纳税的真实性、准确性做出评审和估价。设立专门的纳税评估机构，是落实科学化、专业化、精细化管理要求的创新之举。新的征管模式的建立，对纳税人申报的真实性和准确性提出了新的更高要求；税收工作科学化、专业化、精细化的发展方向，也给税源管理提出了新的更高要求。实施专门的纳税评估，能够较好地解决税源管理中存在的不管不评或低水平评估等问题，有利于实现税收征管的科学化、专业化、精细化，有利于税源管理质量的提高。另一方面，纳税评估是纳税服务的拓展和延伸。纳税应局限在税收优惠上，也不能仅局限在办税服务厅的便民措施上，而应贯穿于税收征管的全过程。把纳税评估作为特定的服务，是对纳税服务理念的新诠释。这不仅拓宽了纳税服务的领域，也延伸了纳税服务的触角。在评估中做好服务，在服务中强化税源管理。只有这样，才能真正服务纳税人，增强纳税人的依法诚信纳税意识和税法遵从度，从而达到强化税源管理的目的。（二）坚持效率与质量并举，注重纳税评估工作的成效纳税评估的成效是通过评估的质量和效率反映的。提高纳税评估成效应坚持评估效率与质量并举。首先，应不断完善纳税评估指标体系。科学的纳税评估指标体系是提高纳税评估质量与效率的基础和关键。应紧紧依托纳税评估管理信息系统，因地制宜地制定纳税评估指标体系，合理确定各种指标的峰值和预警区间，并在评估实践中不断加以丰富完善。同时，应注意加快构建第三方信息收集机制，运用外围数据与纳税人的申报信息进行比对，从而增强纳税评估的针对性和有效性。其次，应建立科学的纳税评估数据模型。评估数据模型的建立，应本着简便、科学、精确的原则，强化实用性和可操作性，避免数据模型繁琐化。如税种评估数据模型，应建立增值税行业平均税负率分析模型、企业所得税成本费用配比分析模型等。又如，不同类型纳税人的评估数据模型，应分为增值税一般纳税人评估数据模型、个体双定户评估数据模型等。通过建立各类不同的评估模型，为实施纳税评估提供更多的选择方式和手段，在评估的重点、手段和方式等方面区别对待。再次，应不断规范纳税评估程序和方法。严格落实纳税评估工作规程，按照“确定对象、疑点分析、约谈举证、实地核查、评估处理”的步骤要求，循序渐进地开展纳税评估工作。在评估过程中应突出数据分析和数据应用，防止片面强调实地核查而忽视疑点分析、约谈举证等环节的作用，坚决制止未经分析、约谈就直接上户进行实地核查等做法。要坚持人机结合开展评估，在充分发挥纳税评估信息系统的功能和优势的同时，注重发挥人的主观能动性，注重通过人工案头审核日常管理发现疑点、进行评估，灵活运用对比分析等方法，使人、机的特点与长处得到最佳组合。此外，还要创新评估方式，积极实施“重点税源按业户评估，特色税源按行业评估，零散税源按区域评估”的分类评估方法，探索“服务型评估”，健全以完善税源管理机制为主要内容的评估措施。（三）坚持继承与创新并进，不断探索纳税评估工作的新举措1.理顺职能关系。协调和处理好纳税评估机构与税源管理、征管、税种管理、稽查等诸多部门的关系，明确各自的职责和分工，使之形成税源管理的有机统一。在实际工作中，纳税评估与税源管理部门应建立信息互通机制。税源管理部门在日常管理中认为需要进行纳税评估的，应及时向纳税评估机构通报；纳税评估工作结束后，评估机构应及时将评估的结果、加强管理的建议反馈给税源管理部门。同时，纳税评估机构在评估中也负有收集纳税人个性化服务需求并及时向办税服务厅反馈的责任，办税服务厅则需定期向纳税评估机构传递纳税人有关涉税信息，帮助纳税评估机构提高评估的实效。应妥善处理好纳税评估与稽查的关系，把纳税评估视为界于税源管理与稽查之间的“过滤网”，这是对税源管理的强化，是对税务稽查前置性的补充。纳税评估不是“准稽查”，更不能取代稽查。纳税评估主要是围绕当期纳税情况进行评估，税务稽查则侧重以前年度纳税情况进行检查。这就需要将纳税评估与税务稽查统筹安排】科学分工，避免实施过程中的交叉、重叠而增加纳税人的额外负担。2.探索“双向”评估。所谓“双向”评估，就是对外和对内两个方向的评估。对外评估，主要是评估纳税人税款申报和纳税情况，查找涉税疑点，开展纳税辅导，提高依法纳税的真实性和准确性；对内评估，主要是评价税收管理员的税源管理措施，促进税源管理。开展“双向”评估，需要解决好三个方面的问题：首先是思想认识。“双向”评估增加了以管理质效、管理规范为内容的对内评估，是纳税评估工作的深化和完善，在实施过程中难免有阻力，会出现畏难、抵触情绪。为此，要做好宣传教育，解决思想问题，扫清推行障碍。其次是评估机制。需要建立“双向”评估工作机制，解决由谁评、评什么、怎样评等问题，调动评与被评两方面的积极性，做到“奖优罚劣”。最后是工作考核。检验“双向”评估的成效，需要科学的考核和评价。“双向”评估考核指标体系设计要积极、稳妥、可行，既要紧贴评估工作实际，又要避免过于繁杂，既要考核评估工作质量，又要考核税源管理质量。3.重视成果运用。要建立纳税评估为税源管理提供管理建议的长效机制，形成纳税评估与税源管理部门间的工作合力。不仅要通过评析会、现场会、简报等形式及时对纳税评估开展情况进行总结、交流、推广，积极撰写、认真组织纳税评估优秀案例评选，为推动评估工作发展注入不竭源泉，而且要善于运用纳税评估成果来研究税收政策、探讨征管问题、找出制度缺陷，为征管工作的优化提供参考和建议。关于当前形势下税务部门如何做好纳税评估工作的思考当前税收征管的薄弱环节主要在税源管理，纳税评估是加强税源管理的重要内容和手段。目前，全国各地已有不少地区不同程度地开展了纳税评估工作，均取得了较好的效果，但也存在着一些不容忽视的问题。笔者结合基层国税机关开展纳税评估工作的实践，作一简要论述。一、当前纳税评估工作中存在的问题（一）法律地位依据不足。尽管目前国家税务总局、省、市、县局都制定了《纳税评估管理办法》，但税收征管法及其实施细则均无有关纳税评估的具体规定，没有直接赋予纳税评估的法律地位，使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，具体操作很难有个准确尺度。对纳税人自行查补申报税款，纳税评估对此可以不予处罚，但税收征管法规定申报不实属偷税行为，纳税评估中关于补税的法律法规依据不足，评估结果处理缺少法律依据，刚性不足，给纳税评估工作定位的准确性带来难度。在纳税人看来，纳税评估工作是通过资料分析、评估约谈等方式查找税收问题，近似纳税检查；而对评估人员来说，评估工作的目标和方法也向个案查出多少问题的方向发展。目前纳税评估的工作方式类似税务稽查，但手段和实际效果又不如稽查；定位是税务管理，又没有真正放到管理工作中去，还是处于仅个人操作和层次较浅的状况，因此成效不明显。同时，由于有效监控机制还没有真正建立起来，纳税评估工作在设计上存在一些不足，对对报表、查查相关数据、与企业核实疑点问题等静态的监督形式无法了解企业动态实际情况，无法掌握外部相关信息，形成一些评估盲点。评估人员受相关因素约束，没能全面发挥主动管理监控职能。而企业大多也未把纳税评估当作是一次自查整改机会。因此，对纳税评估工作应进一步明确定位，即通过评估手段和调查手段，对纳税人纳税情况进行宏观管理监控。（二）信息资料来源不够广泛。纳税评估工作离不开数据资料的搜索、采集、积累和掌握，纳税评估过程中要进行大量的指标测算、资料比对等定量、定性分析。如果没有数据资料，纳税评估就成为无源之水、无本之木。目前，纳税人报送的纳税申报数据和财务数据，没有包括全部的生产经营类信息、经营核算类信息以及其他诸如登记注册类、价格类等相关信息，因此，是不完整的涉税信息。而只有掌握了完整的涉税信息并进行处理、测算、比对以及综合分析后，才能做出较为正确的判断。税务部门目前还没有足够的渠道获取这些信息，对报表和税负等面上问题有的虽有怀疑，但由于信息不完整或有可能错误，无法把问题完整地分析出来，不仅审核效率低，而且审核误差大。另外，很多评估指标是建立在纳税人的会计核算规范的基础上的，但是在日常工作中，纳税人提供的信息数据质量不高，资料不充分，财务核算不健全，数据不准确，使得指标的可信度下降，致使评估工作的质量难以提高。（三）纳税评估人员综合业务素质亟待提高。纳税评估是一项业务性和政治性很强的综合性工作。一方面，纳税评估工作需要评估人员既精通税收业务知识、财会知识，又能熟练操作计算机，要求评估人员能够依据国家的税收政策及自身综合知识和素质，采用定性与定量分析相结合的方法，从多层面对纳税人的涉税信息进行全方位、大容量、多角度的案头分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性，并具备较强的