公共政策学案例分析

..公共政策学案例分析--------新时期我国的耕地保护问题案例摘要：耕地为人类提供粮食等基本的物质，是整个人类社会发展的基础，面对我国耕地人均耕地数量少，后备资源少的基本的国情，耕地保护政策的合理与有效关系到国家的粮食安全、生态安全以及社会的稳定。但是随着工业化、城市化发展速度加快，我国建设用地量急剧增加，有相当一部分耕地转变成建设用地，尤其是一些地方政府缺乏整体规划，肆意占有优质土地现象严重。我国虽然建立了初步的耕地保护的政策体系，政府反复强调要用世界上最严格的耕地保护制度来保护好耕地资源，但实际执行的效果仍然不是太令人满意，每年仍有大量优质农田被侵占或破坏。本文认为主要是因为我国的耕地保护政策体系尚不健全，政策执行环境还不是很有利，政府的执行力度还不够。案例描述：改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制在我国的逐步建立与完善，在我国经济快速增长、社会结构深刻转型、利益格局深刻变化的大背景下，农业农村发展面临着一系列新情况、新问题：如，资源环境制约日趋严峻，农产品供求总量趋紧、结构性矛盾上升，来自国际市场的影响明显加大，农业生产性基础设施投入不足，农民新的就业门路不多，农村社会管理和公共服务不适应农民需求，其中，我国可耕地面积不断减少这一问题尤为突出。在这个拥有世界上五分之一的国家里，耕地不仅关系到GDP的增速，关系到人民的幸福，社会的安定的问题，更是我国在未来的国际竞争中能否坚持独立自主原则的最为基础，最为关键的生命线，“民以食为天，国以食而立。”而耕地恰恰是粮食生产的物质基础和重要保证，正所谓“没天哪有地，没地哪有粮”。当前，我国耕地不断减少的原因如下：㈠城市化建设对“耕地”的侵蚀改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约3.8亿,城市化程度大约为30.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约５亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。按照每个城镇人口占地100平方米计算，增加５亿城市人口，约需要土地５万平方公里，即7500万亩。首先，新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占用一部分耕地，是不可避免的。但无论如何，城市化所带来的占用耕地的需要，与耕地保护两者之间毕竟产生了矛盾，如何正确处理这对辩证的矛盾的统一体，是一件迫切需要解决的问题。㈡违法用地现象严重据《中国土地报》报道，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、..浙等10个省，1992－1994年共清查出各类土地违法案件32万宗，违法用地面积达500平方公里，浙、粤、桂３省区违法占用耕地达753300公顷。晋、辽、浙、津、鄂、闽等省，清查出各类土地违法案件41627宗，违法用地面积7687公顷。在土地资源短缺的江苏省，1993-1994年便查出违法用地8010宗，违法用地面积达3445公顷。这种大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了经济建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营、以牺牲大量土地资源为代价的。由此由此可见，违法用地的问题已经十分突出。㈢.城市土地闲置与撂荒随着国民经济的持续快速发展和基本建设规模的大幅度增长，一些地方出现了城市土地闲置，甚至撂荒。据国家土地管理局统计，全国共清查出非农建设闲置土地600平方公里，为1994年全国各项建设用地总量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。另外，根据国家土地管理局统计，目前我国因各种人为因素造成的废弃地累计约为133300平方公里。其中７０％左右为耕地；全国因兴修水利、修筑铁路、公路等建设活动废弃的土地及农村坑塘、建筑取土等零星废弃土地约为100000平方公里，这之中耕地也占到50-70％。除此之外，.城市用地增长速度超过人口增长，乡镇企业建设过于分散，土地盐碱化，水土流失等自然灾害等都加剧耕地的减少。鉴于此，党中央，国务院在连续五个关于农业的中央一号文件中都提到了要保护好耕地的问题，并在2004年十一月向各省，自治区，直辖市人民政府，国务院各部委，各直属机构颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。《规定》在严格执行土地管理法律法规，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度，加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理等各个方面都做出了明确的规定。温家宝总理也明确指示一定要保证18亿亩耕地的红线。从公共政策取得的效果来看，到目前为止，规定也已经颁布有几年时间了，但是成效却并非十分明显，各地方强行占用耕地的现象时有发生，甚至很多都是在地方政府的默许下经行的，耕地的红线正在一步一步的向后退·····从当前的形式来看，不管红头文件怎样高调呐喊农业的基础地位和极端重要性，也无论中央政府怎么用财税支持和激励，农业和粮食耕地却像一个垂暮老人，无可奈何地走向黄昏。那么为什么在中央政府重拳出击的背景下还不能够取得预期的效果呢？到底是什么敢挑战政府的权威。公共政策执行效果不明显即耕地保护困难的原因分析：观点分析一；粮食价格过低。尽管国家这几年为了提高农民的生产积极性，从2002年开始取消了农业税，并对种地农民经行了粮食补贴，但是细细算来每亩地各种补贴加在一起也就几十百把块钱，平均摊到一斤粮食里只有几分钱。稻谷的价格1992年就被定在9毛钱一斤，但种子、化肥的价格却年年爬坡，到2010年，中央才决定把稻谷的最低收购价格提高了3.3%和10.53%，但同一时期农业生产资料的价格指数却上涨了..20.28%，大家都知道茅台酒的价格让大多数普通民众望而却步，它的主要原料是粮食，而粮食成本尚不到20元钱。东北大米现在出口日本，离岸价只有2.4元一斤，日本超市里的农产品价格，发现有的大米品质跟我们东北大米差远了，但它一般都卖几十块钱一斤，最好的大米卖人民币99元/斤。谁都不会相信，一瓶麻油竟然比一瓶矿泉水还便宜，一袋金灿灿的稻谷还抵不上一包中档香烟的价格。然而这是事实。农民兄弟的生产积极性也受到了严重的抑制，越来越多的人开始离开土地，越要越多的人减少了对土地经行农业方面的投资，从而转向其他方面，也因此越来越多的耕地被无情抛弃。观点分析二，地方政府对政策执行的效果与要求的严重脱节。现在全国各地农业占GDP的比重，普遍快速萎缩。据不完全统计，最多到2020年，农业在整个GDP中的比重会降到6%以下。尽管如此，仍没有一个地方政府满足，而是想借助产业结构调整，把农业“赶尽杀绝”。很多地方领导人口头高喊“重视”农业，要花大力气保护耕地，但是都从内心深处把农业作为拖累本地经济快速发展的历史包袱。黑龙江著名的三江平原，那里一直是国家的粮食主产区。70个产粮大县当中，居然有43个县财政收入不足亿元，21个县还没摘掉贫困县的帽子，绝大多数仍靠中央财政转移支付维持基本运转。正如一位学者所说的那样:全国有八百多个产粮、产棉大县基本上都是“农业大县、工业小县、财政弱县、人民穷县，干部孬县”。再看看全国百强县，像无锡、江阴、昆山等，这些富得流油的市县，没一个是靠搞农业“发迹”的。地方政府为什么要消灭农业与农村？原因就在于农业对GDP的贡献已微不足道。发展速度上不去，衡量干部政绩的主要指标达不到，地方领导人很难受。更主要的是：农村税费改革后，农业领域给地方政府的财政贡献基本没有了，反成了地方财政支出的重大包袱。这里就出现了不同价值选择的矛盾，是顾全大局以人民的长远利益为重还是自己以的政治前途为纲。对于大部分地方政府来说，显然，什么国家安全，什么粮食问题，政绩永远是第一位的。观点分析三：土地所能带来的收益极其廉价，农民不爱惜。正如第二条所说的那样，由于农业带来的收益实在是太为有限，所以不管怎么打击，农民不在乎，集体不在乎，地方政府的干部也不在乎。为什么？因为农村土地实在是不值钱。如今国家越来越严格地为保卫耕地面积的“红线”而严厉打击非法使用土地的行为，但不管怎么打击，农民不在乎，集体不在乎，地方政府的干部也不在乎。为什么？因为农村土地实在是不值钱。思考与讨论:1.从公共政策的角度对这一公共政策加以解读和评估？2.如何完善我国耕地科学保护的法律建设3.对于耕地保护问题，如何使地方政府从“消极怠工”到积极应对，如何从根本上提高农民从事农业的积极性，从而转变我国当前耕地保护的现状。答案：1.首先，政策问题的认定来说，我国的中央政府还是比较及时准确的做出了反应，该政策问题的产生原因是：有一定的客观..原因造成的，即资源分配失衡（耕地资源分配问题）成为了该问题的“引发机制”。在资源分配失衡的情况下，损益地区和利益集团为获取资源必然引发政策问题，在这个案例中这种冲突就具体表现为以粮食生产为目的的对耕地的使用与以盈利为目的的对耕地经行占有的矛盾。但是抛去这些繁琐的具体的矛盾我们可以看到，其实最为根本的产生原因还是生产力发展与生产关系之间是矛盾造成的，那就是我国经济发展所带来的对生产资料的经行重新分配的需求和继续保护耕地以确保粮食安全之间的新的矛盾。我国政府机构的相关部门在尊重事实的基础上经行了合理的政策问题认定，可以说在公共政策动态运行过程的第一个环节即政策问题的认定上我国上级政府还是做出了明智的价值判断。但是，在下一个步骤——政策规划过程中却并非十分完美，例如，在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的颁布过程中安全未能遵循可行性原则，这一实践原则。该政策方案没能准确考虑到政策调试对象的利益分配问题，不要说侵占耕地的开发商们了，就连地方政府都不愿去接受这份自己砸自己脚的“苦差事”，正如上文提到的那样很多地方政府每年都有招商引资的任务要完成，而要吸引外资莫过于廉价的土地和税收，而现在又要去保护耕地，这真的让地方政府很是左右为难。所以说，在这一点上，上级政府未能作出比较合理的规划，比如如何处理吸引外资与保护耕地的矛盾等·····当然了由于该政策问题结构质量不良，政策问题的层次也比较宏观这都加大了对该政策问题的认识难度，中央政府未能作出一个十分完美的规划也无可厚菲。最后的一个环节就是政策的执行，政策执行是公共政策发挥实际作用，解决政策问题的关键之一，更是政策评估与修订总结的现实依据，切不可小视。很明显该《规划》在政策的执行这一环节出现了很大的偏差，甚至出现了地方政府与上级政府唱反调的现象，原因我们也已经提到了，那就是农业利益的低下与地方政府渴望取得业绩之间的矛盾冲突。也正是由于这一个动态运行环节使得该政策问题的效果大打折扣，由此也可以看得那种认为政策科学和政策分析应该致力于研究政策方案的制定，而政策执行则属于行政学研究的范围的观点是多么的滑稽可笑。2.在我国现行的土地法律制度中，明显特征是公法规范与私法规范在实际中呈现严重的失衡，以公法代替私法、公法侵犯私法的现象时有发生。究其原因，一方面是由于农村经济体制改革和城市土地市场化的进程滞后于社会经济关系变化，使我国立法一直不能以成熟、定型的结论将土地物权制度以民事法律规范的形式加以确定；另一方面是由于行政权力过分干预土地财产和资源的配置，在实践中往往以行政管理代替民事行为。因此，首先，应加快制定以土地为核心的物权法，强化土地权利人的民事利益保护，排除来自行政机关的土地侵权行为；其次，完善土地公法规范，使土地行政机关的法定权利正当化和合法化。再次，制定《土地规划法》和《耕地保护法》。《中华人民共和国土地管理法》中土地利用规划的法律效力很弱，单独制..定“土地规划法”，将以往行之有效的土地规划政策、法规集中统一于“土地规划法”之中，系统地规定土地利用规划的编制原则、编制机关、编制程序、法律效力、违反规划行为和违法制订规划的法律责任等。此外，我们还应对耕地保护在法律上进一步深化，积极推动《耕地保护法》的出台，增加法律的可操作性。3.从公共政策学的角度，可以给出相应的以下对策：第一：借鉴发达国家特别是美国，日本等国的先进农业生产经验，进一步完善政策的可行性，尽可能的给人民带来更多的收益，使