外汇注资：化解高校扩张财政风险的新思路[1]do c

1外汇注资：化解高校扩张财政风险的新思路摘要：高校是我国公益性的投资部门，但存在一定的发展边界，盲目扩张会产生边界风险。目前，由于我国对高校实行廉价的制度供给，在银行信用的推动下，高校存在边界风险，并将引发财政风险，解决的新路径是利用外汇储备给高校注资，实现外汇储备转化能力储备，对我国能力储备具有战略意义。关键词：高校边界；边界风险；注资；能力储备一、引言从国家角度而言，教育是一种生产要素的投资性部门，通过有意识的投资，教育能“抽引”人的潜能，形成有利于国家发展的战略资源—人力资本，从而为国家的发展做出贡献。高校可视为人才和科研产品的生产部门，是教育职能的主要承载体，高校承担着整个民族所需人才储备的重任，因而高校是国家进行能力储备的重要载体。基于高校的社会公益性，即对社会具有明显的公益产出乘数效应，是否意味着高校越大越好。其实不然，高校不具有自我循环生存的能力，需要外界的给养，高校的发展存在一个边界问题。目前，我国的高校存在盲目扩张的现象，银行的信用助长了扩张冲动，使得高校边界风险进一步放大，高校财务危机隐患凸现，最终会演变成财政风险。因而，探究高校边界风险的根源并找寻一条适合我国高校发展的新路径，对于我国实现综合国力的提升具有战略意义。二、高校扩张：表现及成因（一）高校扩张的表现：信贷与圈地高校的声誉追求和规模偏好使得其投入成本具有无限扩大化的倾向①，因而在边界扩大的同时，风险主要是成本造成的财务危机。时下，高校危机论随着高校经济的自我膨胀已日渐凸现，银行贷款充当着高校自我膨胀的动力，使得高校边界风险的杠杆效应加大。据不完全统计，目前中国公办高校向银行贷款大致为1500亿元至2000亿元，有的高校贷款已高达10亿元至20亿元。②在银行贷款的支持，高校俨然成了一个经济实体，“大跃进”式发展成为高校经济的一大特征。根据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》，1999－2004年期间，中国普通高等学校增长了近1倍，在校生人数增长了2.2倍，其中研究生人数增长了3.1倍。目前，我国已有高校城60多个，其中仅江苏一省就设立了9个，在这60多个高校城中，河北廊坊的东方高校城，占地7.3平方公里，投资50亿元；南京的仙林高校城，规划面积70平方公里，投资50亿元；同属南京的江宁高校城，占地30平方公里，投资40多亿元；广州的广州高校城，占地43平方公里，投资120亿元；长沙的岳麓山高校城，占地44平方公里；武汉的黄家湖高校城，占地50平方公里；郑州的郑州高校城，占地50平方公里等。③贷款权利和责任高度不对称,导致的后果是高校边界的盲目扩张，④引发高校财务危机，在未引入2高校退出机制的前提下，高校仍然可以负债经营，势必会引起银行资产的恶化，进而引发财政风险。2005年6月28日，国家审计署审计长李金华曾在十届全国人大常委会第十六次会议上指出，在对18所中央部属高校2003年度财务收支情况进行审计和调查后，发现不少高校大规模进行基本建设，造成债务负担沉重。截止2003年末，18所高校债务总额72.75亿元，比2002年增长45%，其中基本建设形成的债务占82%。根据审计署对农行2004年度审计结果公告（2006年第4号）显示，高校贷款存在潜在风险，如山东某学院2004年末银行贷款余额高达6.53亿元，日均利息支出10多万元，靠财政拨款和学校学费收入结余还贷难度很大，另外当前高校贷款普遍以学费收费权作质押，而学费收入属财政性资金，银行未必能真正行使对收费权的质押权力，最终积聚银行风险并蔓延为财政风险。（二）高校扩张的原因：边界刚性边界是物体生存和发展的“边缘”⑤空间的度量概念，其标志主体和环境之间的区别和关联，具有很强的弹性和张力。高校的边界是一个发展度的问题，其外在表象是规模问题，内涵是高校内外部交易成本进行比较的均衡域。高校边界可以分为有效边界和实际边界，有效边界是高校内部交易效率达到最大化或者相对交易成本最小化的状态，而实际边界是高校符合社会利益最大化的范畴。德姆塞茨认为，企业的边界取决于市场的交易成本和企业内部的管理成本，当企业的成本小于市场的交易成本时，企业边界就将扩张，相反则会缩小。⑥高校是生产人力资本的专业部门，为社会输送和调配所需人才要素，能提高整个社会对人才的交易效率，这种专业优势将促使高校进一步扩张，然而扩张的同时内部的管理成本也会提高，从而制约高校边界的进一步扩张，直到两种成本平衡为止。然而，高校不是市场化的企业，由于政府的无限担保、高校经营压力的缺失和规模偏好的激励，高校具有很强的边界刚性，高校只能大而不能小，最终将会造成高校的“亏本”经营或者低效运行，而无法实现优胜劣汰的市场机制，劣势有效已是我过高校体制运行的一大特征。三、高校扩张引致财政风险：形成机理目前我国的部分高校运行存在危机，就如我国的国有银行，虽然从技术上已经破产，但是由于国家声誉的支撑，国有银行仍然可以克服高不良贷款率而存活，高校的运行有其相似处，高校在国家的担保下正进行着负债经营，其隐患已经不容忽视。（一）高校的边界风险：规模不经济高校边界的扩张从表面上看是我国对人才需求旺盛引致，实际上教育的卖方市场命题不是引发教育过度的充分条件，教育过度也并非说明对教育的投入已经过剩，边界的风险主要是由资源配置的盲目性所致。高校的边界风险是高校扩张引致财政风险的直接原因，而其由高校的有效边界和实际边界的不匹配引起。高校的有效边界有其自身的发展规律，有赖于内部知识和能力的积累而扩张，而实际边界往往由政府规划或学校偏好等主观意愿决定。有效边界由于受到内部有效资源的约束具有向上的阻力，而实际边界受到高校、受教育者等利益利益的驱动具有向下的刚性，因而两者总是存在一定的差距，这种差距就是高校的边界风险，如图1所示。3这种风险可以直接理解为规模不经济带来的损失，在我国现实的情况是规模偏大造成的资源配置非最优化，我们可以从宏观的视角来加以简单论证。自20世纪90年代后期以来，我国高等教育事业取得了飞跃的发展，1998—2005年，高等教育毛入学率由9.18%上升到21%。伴随高等教育规模的扩张，高校毕业生的就业率缺呈现总体下降的趋势，1998—2005年分别为76.18%、79.13%、82.10%、90.10%、80.10%、70%、73%和74.5%，这说明我国存在“高等教育过度”⑦的现象，导致“知识失业”⑧，教育收益下降，高校边界是规模不经济的。同时，由于“知识失业”会引发教育替代即高层次人才取代低层次的就业岗位，人才高消费现象严重，而个体为了获得高层次的就业机会，不惜代价获取更高的学历，从而进一步强化对高校教育的需求，促发高校边界的进一步扩张，过度教育的现象持续发生，边界的风险呈现自我恶化的特征。（二）边界风险的现实原因：过度银行信用高校边界的风险实质是人为的盲目扩张超越教育资源充分利用的经济范围，意即政府的扩张意愿大于高校能力。那么是什么在引发高校盲目扩张的动力呢？国家财政在连年赤字的情况下难以达到自身意愿，民间力量由于体制的约束亦难以有效整合，家庭学费贡献也因两极分化严重而式微，最快捷的方式是利用政府担保获取银行信用，表面上看政府可以不花费任何代价，且学校可以在短期内获取大量超越自身偿还能力的资金。然而，在产权共有的条件下，政府、高校和银行之间的关系越发难以厘清，对于高校而言，高校是政府培育人才的代理人，其追求的是声誉而非利润的最大化，因而机会主义和道德风险倾向严重；对于银行而言，在产权国有的情况下，虽然其以赢利为最终目标，但是官员的政治激励往往来源于对政府的忠诚度，监督激励弱化，银行信用成了政府发挥积极财政功能的补充，因而高校的边界风险向银行风险转化，银行风险最终向财政风险转化。（三）高校的道德风险：规模倒逼高校的价值在于追求声誉的无限大，声誉与规模往往成一定的正相关性，因而高校一般具有规模偏好。同时，公立高校在产权国有的条件下，缺乏效益约束机制，从而高校不具有规模的自我约束，投入成本呈现无限大的倾向。再者，公立高校实施的是任命制，管理者具有很强的政治色彩，且缺乏相关的责任追究制度，在所有者虚置的情况下，无需对任何人负经济效益的责任，政治倾向明显。在有效边界实际边界边界风险高校内部资源约束：向上的阻力高校、受教育者等利益最大化：向下的刚性图1高校边界风险的形成机理4做大规模和提升排名的同时，高校官员的地位往往能得到相应提升，而且更有理由向政府索取财政份额，从而达到控制权收益的最大化，这是一种规模倒逼效应，而财政拨款的使用效益却无法考证，因而高校的机会主义倾向和道德风险严重，内在扩张动机强烈。（四）高校扩张风险根源：制度诱导高校扩张源于政府的廉价的制度供给，首先表现为政府对公立教育市场的规制的放松，“升级”热、合并和扩招等使得高校无法抑制扩张动机，专科升本科、学院变大学和进入“211”及“985”都需要巨额资金的支持。其次，在扩大内需、刺激消费的特殊时期，政府为了鼓励消费和缓解就业压力，启动了高校扩招政策，以教育拉动消费从而刺激经济发展，从而诱导了高校的扩张热情。这种政策只是权宜之计，目前，虽然扩招风已渐趋于紧缩，然而高校边界刚性使其规模不会随之下降。第三，政府的赤字政策和隐性担保使得高校的财务运作比较宽松，其超额的支出最终由政府来负担，而无需自身承担，这是软预算约束的结果。由上可见，高校的扩张风险源于政府廉价的制度供给，始于高校自身的内在动机和道德风险，通过银行的过度信用支持，在脱离有效的社会需求和高校自身能力的情况下，低层次的简单复制能在短期内取得飞快的发展，满足各既定团体的利益最大化，这种粗放型的经营必然会造成无序的竞争，从而产生局部非优质教育资源的过剩和整体优质教育资源的短缺并存的现象⑨，产生高校的边界风险，低效运行将导致高校的财政危机，银行资金链断裂，产生不良资产，政府出面收拾残局，财政风险最终发生，政府在缺乏资金的情况下，更会使用赤字政策，从而陷入恶性循环。高校扩张的财政风险的基本逻辑可以归纳为如图2：由上可知，高校边界风险的深层次根源在于政府的制度诱导和消极的赤字政策，具体而言是政府之于高校的软预算约束，赋予了高校赤字政策，激化了其扩张欲望，最终的结果不仅是造成了高校的低层次扩张，形成教育过度和人才浪费的现象，而且给予政府形成了很大的财政风险压力，政府只能被动收拾残局。四、化解高校扩张财政风险的根本路径：外汇注资廉价的制度供给高校扩张道德风险高校盲目扩张高校边界风险过度银行信用财政风险银行不良资产图2高校边界风险的根源探析恶性循环5虽然并不是所有公立高校都存在倒闭的隐患，但是高校边界的无序扩张引起的风险已足以引起我们的关注，如何防范高校陷入“大而不倒”的劣势运行状态，避免高校边界风险扩大，最终的根源还在于政府本身的政策定位。本文认为，在无法改变现有高校国有和政府主宰的前提下，不妨大胆扭转“穷国办教育”思想下的现实路径，变消极的赤字政策为积极的教育投入政策，建设教育大国为教育强国。问题是对教育的积极财政政策是需要巨额资金，而高额的外汇储备正在寻求缓解出路，所以动用外汇储备对高校进行注资，对于防止教育贬值和提升人力资本以及将外汇储备转化为能力储备，不失为一个战略举措。（一）注资的性质：化资产储备为能力储备正如经济学家WilliamMassy论证的，高校是一个多产品的非盈利组织，不象企业那样有客观的利润指标，其追求主观决定的效用最大化，无法进行投入和产出的定量。⑩但对于国家而言，高校是一个“抽引”人的潜能的特殊通道，是可以进行宏观衡量的，通道的产出减去投入就是最终的利润，而且这种利润具有很强的自我强化性，具有公益乘数效应，因而国家代表民意履行对高校教育的投资具有一定的义务性。高校自我平衡收支的同时，亦不断追求声誉，这种声誉有利于教育社会价值的体现，声誉高的高校能为国家培养和储备一流的人力资本，而人力资本是能力储备中的重要组成，决定着国家的竞争力。高校是国家的主权财富，一个国家的富裕不仅是物质上的，更多是精神上和人文上的，而高校就是精神和人文财富的产地，而且未来国家的竞争力也取决于人才的优劣，高校是人才的生产基地，因而国家对高