十、全国土地利用总体规划纲要修编基本思路

土地利用总体规划修编前期工作培训材料之十全国土地利用总体规划纲要修编基本思路(讨论稿)土地是民生之本、发展之基。土地问题始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性大问题。从实现党的十六大提出的全面建设小康社会宏伟目标、贯彻落实科学发展观和提高构建社会主义和谐社会能力的要求出发，有必要对1999年批准的《全国土地利用总体规划纲要》(简称原纲要)进行修订，制定《全国土地利用总体规划纲要(2005—2020年)》(简称纲要)。一、关于上一轮规划实施的成效与经验全面、客观评价上一轮规划实施的成效和经验，是做好纲要修编工作的前提和基础。原纲要是根据《中共中央国务院关于进一步加强土地管理严格保护耕地的通知》(中发[1997]11号)的要求组织开展的，1999年2月经国务院批准实施。实施几年来，在党中央、国务院的正确领导下，经过各级人民政府及其国土资源部门的努力，已取得显著成效。一是按照实施原纲要要求完成了地方各级土地利用总体规划的编制和修订工作，基本建立起符合我国国情的、实行垂直管理的土地利用总体规划体系，为国家加强土地宏观调控和土地用途管制提供了重要手段。各级土地利用总体规划成为依法、按规划审批土地、使用土地和土地执法监督的基本依据。在运用土地政策加强宏观调控，特别是以开发区清理为重点的土地市场秩序治理整顿中，土地利用总体规划和年度计划发挥了关键作用。二是各级土地利用总体规划的实施，在引导、调控和规范城乡土地利用起到了重要作用，促进了土地资源的集约合理利用和耕地特别是基本农田的保护。1996年到2004年，全国每公顷建设用地三产业产值从18.52万元增加到36.58万元／公顷，增长了近1倍，截至2004年单位建设用地固定资产投资达到22.08万元／公顷，是1996年的2.8倍。1997年以来全国人均建设用地水平保持平稳，遏制住了20世纪80年代以来建设用地增长明显快于人口增张的局面。在控制建设用地总量的向时，注意妥善处理发展经济与保护资源环境关系，保障了重点建设项目等必要的建设用地和环境整治用地。三是在实践的基础上初步形成了以土地利用年度计划，建设项目用地预审和建设用地报批规划审查为主的土地利用规划实施管理制度。与规划相衔接制定全国土地利用年度计划，并对农用地转用计划实行指令性管理，有效地发挥规划和计划对建设用地总量和布局的调控作用。建设项目用地预审已成为立项审批的必须的前置条件，规划和计划审查已成为建设用地审批的主要内容，为实施规划提供了重要保障。四是严格实施规划，增进了各级领导和广大人民群众依法、按规划用地的意识，为进一步转变政府职能，切实加强土地管理奠定了重要基础。随着土地利用总体规划的社会影响日益扩大，土地利用规划在国家规划体系中开始占有比较重要的地位，在土地管理中的基础和龙头地位不断增强，这为进一步加强和改进土地管理工作、切实发挥土地政策在宏观调控中的作用创造了条件。原纲要和地方各级土地利用总体规划的实施，也积累了大量宝贵的经验。主要是：自上而下编制规划，有利于加强土地利用的整体控制和国家规划目标的落实，但这种方法如何更好地反映地方实际有待完善；对于建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等重要用地指标实行强制性管理，从根本上说是符合我国国情和现行管理体制的，但如何提高规划对不确定因素的适应能力有待改进；城市规划等相关规划与土地利用总体规划的关系在法律上已经明确，但在实际中如何切实落实尚需协调；从提高规划的科学性和可行性出发，土地利用规划体系、内容、方法和程序等有待完善；规划的实施在继续加强和改进行政措施的同时，必须强化经济机制、社会手段和法制措施。二、关于现阶段我国土地利用的主要问题及其原因从总体上看，由于资源禀赋的约束性和改革的复杂性、艰巨性，我国长期以来在土地利用上积累的问题不仅在当前依然表现得十分明显，而且将随着经济社会发展日益突出：1.耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐。全国耕地面积已从1996年的19.51亿亩减少到2004年的18.37亿亩，8年间共减少1.14亿亩，减少幅度达5.8％。人均耕地面积已从1996年的人均1.59亩下降到人均1，41面，下降幅度达11.3％，人地矛盾日益突出。我国人均耕地面积已不到世界人均水平的404，约为美国的1／6，比印度还少，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的。在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地；』用中第一位、最根本的问题。2.建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放用地问题加剧。我国建设用地从20世纪80年代以农民建房和乡镇企业用地扩大为主，到90年代演变为以开发区和房地产开发圈地为主，近年来则呈现为城镇、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势。随着实施西部大开发、振兴东北地区等老I业基地、促进中部崛起等战略的推进，建设用地增加由过去明显集中于东南沿海省市，开始向内地各省份展开，形势日趋严峻。建设用地集约利用水平总体上有所提高，但是一些行业、地区无序和粗放利用土地的现象仍然大量存在。一是盲目兴建开发区，随意圈占土地。二是城镇建设贪大求洋，轻挖潜、重扩张。三是农村居民点布局散乱，土地利用率低下。四是基础设施规划设计中不重视节约用地，重复建设与超前建设现象并存，占用了大量土地。·3.城乡土地利用缺乏统筹，二元用地结构问题突出。我国农村居民点用地量大面广，占地面积达2.28亿亩，占建设用地总面积的52.5％。近年来我国城镇化进程加快，但城镇化水平的提高在促使城镇建设用地面积大幅度增加的同时，并没有像预期那样促使农村居民点用地面积减少。2004年与1996年相比，全国乡村人口减少了11％，而农村居民点用地反而增加了1.7％。城乡土地缺乏互动的二元结构，不仅导致对农村建设用地整理集中重视不够、投入不足，农村建设用地闲置低效利用状况无法改变，同时也影响到城乡土地问题的整体解决，制约着城乡的协调发展。4.区域土地利用协调不力，用地布局不够合理。一些区域和城市人口和工业过度集聚，导致交通运输和能源、水资源供应紧张，房地产价格偏高，环境状况恶化；一些地区产业发展和基础设施建设缺乏统筹，盲目上项目、拼速度，低水平重复建设和恶性竞争耗费了大量资源；一些山区和草原地区不顾自然条件限制，进行掠夺式开发，使脆弱的生态环境遭到进一步破坏；一些平原地区不惜占用大量基本农田，建设速生丰产林和“绿色通道”，或搞所谓“城市森林”，等。5.土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度大。我国通过开发增加农用地特别是耕地的潜力十分有限，且60％以上的后备资源分布在西北地区，水资源相对短缺，生态环境比较脆弱，限制因素较多。我国农用地和农村建设用地整理、工矿废弃地复垦尚有一定潜力，但整理复垦所需资金巨大，特别是农村建设用地整理还受到传统生产方式、土地权属关系等因素的制约，面临的困难很大。6.局部地区土地破坏、退化严重，上地生态环境总体呈恶化趋势。一是水土流失扩大。到20世纪90年代末全国水土流失面积已达356万平方公里、占土地总面积的39.4％。二是土地盐渍化程度不断加重。近来大部分对中国盐渍化土地面积的估计·在81.8万平方公里到100万平方公里之间。三是土地荒漠化加剧。我国荒漠化土地扩展速度近期扩大到年均3436平方公里。目前全国沙地和裸岩、石砾地面积达1.54亿公顷，约占国土总面积的16％。四是不合理利用和各种污染导致农田生态环境恶化。不合理施肥致使部分农田土壤养分失衡、板结、肥力退化；农田基本设施老化、不配套，导致抗灾能力降低；工业“三废”、酸雨等。造成土壤污染日趋严重，特别是经济发达地区部分城市周边和交通干道沿线耕地重金属和有机污染物严重超标。五是森林和草地生态系统不断退化。(二)产生问题的原因客观上，主要是由于我国人口多、人均土地特别是耕地少的基本国情使我们面临的土地供求矛盾长期存在并日益加剧，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，社会主义市场经济体制有待完善，土地管理机制、法制有待建立健全。主观上，主要是由于：1.一些地方领导没有树立正确的发展观和政绩观，在经济发展和城乡建设的指导思想上存在偏差。推进工业化、城镇化不可避免地要占用一些土地，但近年来一些地方出现的乱占滥用耕地，严重浪费土地的问题，主要是由于这些地方。领导还没有完全树立和落实科学发展观和正确的政绩观，不能正确对待发展经济和保护耕地，维护农民利益的关系，重发展、轻保护、片面追求GDP增长速度的心态强烈。在这种错误发展观和政绩观的指导下，一些地方盲目兴建园区，扩大投资规模。上新项目、建“花园式”工厂；有的热忠于把城镇“做大”，搞宽马路，大广场、大草坪等“形象工程”、“改绩工程”；有的急功近利，圈占大量土地建大学城，变相搞房地产开发；有的为了吸引投资、节省建设成本，不惜压低地价甚至以“零地价”招商。这些行为助长了城镇和开发区用地规模急剧扩张，并侵占大量耕地。2.产业政策与土地政策之间协调配合不力，影响土地政策执行的效果。由于实行部门分割、条块管理，各部门、各行业在制定相关政策时存在脱节甚至相互挚肘现象，制约了整体合力的形成，影响到上地政策的执行力。比如我们强调实行世界上最严格的土地管理制度，严格控制非农业建设用地规模，但在制定城镇化发展战略和政策时，往往只讲城镇化在促进经济增长中的积极作用，忽视城镇化过程的田难性、复杂性和超前城镇化带来的社会和资源环境问题，片面提出过高的城镇化增长速度，导致中央关于严格控制城镇建设用地规模的方针难以有效落实。全国有182座城市不同形式地提出要建成“国际化城市”，不少中小城市提出要建成大城市，是这种错误政策和导向的反映。又如全国每年有1.2亿农民进城打工，其中跨省流动人员约占35％，由于户籍、就业。社会保障等政策制度未能有效2a进，致使大量农民工年复一年在省际、城乡之间波动，不仅形成大量双重占地，而且造成人口洗出区土地大量闲置，农业和农村凋敝，人口流入区建设用地供求紧张关系加剧，并面临拉美式城市发展的危险。再如上地法律和政策强调严格保护耕地特别是基本农田，但在前几年制定和执行退耕还林产业政策时，无视有关规定，争指标、赶速度，强调“先易后难”，退了大量不该退的耕地。据统计，在1998—2004年因各种原因导致耕地转用为其他用途的土地面积1.5亿亩，其中生态退耕还林、还草、还水占到65％以上，农业结构调整占37％，二者是造成近年来耕地面积减少的主要因素。，3.相关专业，专项规划与土地利用总体规划缺乏协调衔接，影响到土地利用总体规划统筹协调和宏观调控功能的发挥。我国规划体制中长期以来重行业发展规划、轻空间管制规划的趋向尚未根本扭转，而行业规划的核心又是重大建设项目的安排，往往就项目论项目，忽视对区域土地承载力的评价和土地利用布局的协调。为了改变这种不利状况，《土地管理法》明确规定城市规划、村镇规划以及其他相关规划必须与土地利用总体规划相衔接，建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但在一些地方，相关规划的关系并未理顺，一些建设行业和基础设施主管部门片面强调本行业的发展需要，致使各种产业发展、城镇建设、基础设施、生态退耕等相关规划在土地利用上与土地利用总体规划缺乏衔接，严重影响土地利用总体规划对土地利用的整体控制作用。4。城乡二元经济结构和土地分割管理形成了城乡土地二元结构，制约了城乡上地问题的整体解决。从经济基础来看，城乡土地利用的“二元结构”植根于我国的城乡二元经济结构，城乡经济发展的不平衡是造成城乡土地利用状况和利用方式存在严重差异的经济根源。从管理体制来看，城乡土地分割管理的现状又进一步加剧了这一不平衡。特别是缺乏统一的城乡土地市场，一方面城市建设用地的需求无法满足，另一方面农村中闲置的建设用地无法以有效的方式置换出来，无法为解决大中城市人口过密。住房紧张。交通拥挤，环境污染等城市问题提供有利支撑。5。土地要素市场的培育和发展不足，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥。土地要素的市场化进程缓慢，土地价格不能反映土地资源的稀缺程度和需求状况，而且缺乏合理的土地资源配置和流动机制，这些都在很大程度上阻碍了土地资源的合理利用和优化布局。此外，对于规划与市场在土地资源配置中的关系，以及哪些地方