浅谈擅自改变土地用途及处理办法

浅谈擅自改变土地用途及处理办法随着社会主义市场经济体制的不断完善，土地使用权的出让、转让、出租日趋频繁。土地受让人不断追求利益最大化，由此引起的土地受让人不按土地出让合同约定的土地使用条件进行开发、建设和使用，擅自改变土地用途的现象经常发生，并且得不到有效遏制，有越演越烈的趋势，成为当前国土资源管理部门必须着手研究解决的热点和难点问题。现就擅自改变土地用途的法律关系进行分析，积极探讨如何解决擅自改变土地用途后符合法律规定的科学、规范的处理办法。一、擅自改变土地用途的界定《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途改制，通过编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。对建设用地的土地用途，通过在土地出让合同或土地划拨批文中加以明确。城市国有土地用途一般划分为：一级分类1个；二级分类8个，包括商服、工矿仓储、公用设施、公共建筑、住宅、交通运输、水利设施和特殊用地等；三级分类32个。在以往的土地出让合同中，一般采用的是土地的二级分类，凡未经原审批机关批准实际用途与土地出让合同中规定的用途不一致的，都应认定为擅自改变用途。二、擅自改变土地用途处理的法律规定《中华人民共和国土地管理法》第五十六条明确规定：“建设用地单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区改变土地用途的，在报批前应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《中华人民共和国土地管理法》第八十条明确规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条明确规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途，动工开发期限开发土地。”《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同……第（五）项法律法规规定的其他情形。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用权应当按照土地使用出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条明确规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条明确规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”上述相关法律法规的条款中不难看出，擅自改变土地用途的处理方式有二种：一是严重影响城市规划的，出让方有权解除土地出让合同，收回土地使用权；二是符合城市规划的，受让方经出让方市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，可以改变土地使用权出让合同约定的土地用途，调整土地出让金。在实践中，第一种情形较为少见，主要是二种情形。三、擅自改变土地用途处理及要注意的法律关系根据土地出让合同的约定，受让方一经取得土地使用权后，土地的用途不得擅自变更，必须按照原合同约定的土地用途来正确合理地使用土地，这是一个基本原则。不过，考虑到具体实际情况的差异，有些时候又不能一味机械地执行。对那些必须或者有充足理由确需要变更土地用途，又得到土地使用权出让方和政府规划行政主管部门批准同意的情况下变更土地用途也未尝不可。由于土地出让金的计算标准、出让年限等与土地用途直接相关，土地用途发生变化通常会使原土地出让金的数额也发生变化。因此，当土地用途改变后，根据新的土地用途来重新算出的土地出让金数额，无论是超出原土地出让合同所确定的出让金，还是低于原出让合同所确定的出让金，都存在一个对原土地出让合同中土地出让金总量进行调整的问题，有时也涉及土地出让年限的调整。改变土地用途导致土地出让金调整实质上属于一种变更合同的性质。土地出让合同属于一种民事合同，导致合同变更的主要原因有多种，根据《合同法》第七十七条规定：当事人协商一致，可以变更合同。合同的变更有广义和狭义之分，所谓广义的合同变更包括合同内容的变更和合同主体的变更。所谓狭义的合同变更，仅指合同内容的变更。在实践中，土地出让合同主体变更属于一种转让行为，必须办理土地转让手续。而在用途变更前后主体不变的情况下，只是作为合同主要内容土地用途、土地出让金等发生变更的，属于合同内容的变更。土地作为一种流通领域的特殊商品，土地价格是由许多可变参数决定的，不同的区段、不同的时点、不同的用途、不同的容积率等，都会使土地的价格发生明显的变化，土地受让人因此所应支付的土地出让金也就大不一样，一旦土地用途变更，土地出让金也必然发生调整，如果不对出让金进行调整，就不真正体现合理、有偿使用土地的原则。调整土地出让金的时点应以补签土地出让合同的时点为依据。原出让合同的土地出让金标准与调整土地出让金时的土地出让金标准相比较有两种可能性：一是原高现低；二是原低现高。在现实生活中受让方改变用途几乎都是为了获取更大的经济效益，因此，实践中大量存在的是土地出让金标准原低现高的现象，往往都是受让方要向出让方补缴土地出让金。因此，应由受让方提供相关材料并提出申请调整土地出让金标准，变更土地出让合同。变更土地用途在双方协商一致的基础上，必须办理合法的审批手续。土地使用权出让合同是具有一定特殊性的合同，一方面其具有民事合同的性质，是平等的民事主体之间在达成一致意见基础上签订的；同时在现行标准下，又体现了国家对土地出让市场的规范运行和管理职能的内容。《合同法》第七十七条第二款规定：法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。一般而言，普通的民事合同，如果合同内容进行变更，只要主体之间达成共识即可。而土地用途的变更，除了平等的民事主体之间达成共识外，还必须报经有权部门批准同意。在实践中土地用途的变更有四种情形：一是当事人双方就用途变更已经达成协议而仅仅是未取得规划行政主管部门同意批准。此种情形下的土地用途的改变属于尚未完全符合法律规定；二是合同各方当事人均同意变更用途且也获得规划行政主管部门的批准，而只是出让金如何调整未达成一致意见，也未重新签订正式合同；三是变更土地用途获得了政府规划行政主管部门的批准，但出让方没有同意也没有办理相关手续；四是变更土地用途未获规划行政主管部门同意，也未和出让方达成一致，无论其是否符合规划，是一种标准违反合同规定的违章建筑行为。一般情况下，在实践中以第二、四种情况为主。土地用途的变更必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。土地出让合同就其本质来讲具有民事合同的性质，因而它应该遵循民事合同关于合同变更的规定；同时由于法律的特殊规定，变更土地出让合同的用途，是一种必须经规划行政主管部门批准才能有效的合同。因此，如果受让方和出让方就土地用途变更问题达成协议，但未经政府规划行政主管部门批准，该土地用途不能成为合法有效的用途。所以，关于土地用途的变更必须达成合同主体的合意及必要的规划审批程序，二者缺一不可。擅自改变土地用途的主体是受让方并不是出让方。出让方本身作为土地的管理者，负有一定对土地开发、利用的管理、监督等职能。由于其特殊的主体地位，当其欲改变土地用途时，往往无需通过变更原合同内容的形式来实现，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的有关规定，其可以采取诸如基于社会公共利益的需要、规划要求等原因，很容易就强令受让方必须接受条件。此种情况下，土地管理者享有一定的行政职能，可以无需承担违约责任，也无需承担民事上的赔偿责任。按照现行有关规定，出让方只需要对受让方受到的损失按照市场评估价和剩余使用年限予以适当的补偿即可。这种补偿并非民法意义上的补偿，所引发的纠纷也不完全属于民事案件所欲解决的范畴。受让人因规划的调整，提出因变更土地用途而要求调整土地出让金的，按照2005年6月18日最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条的规定，出让方应予及时办理。在实践中存在受让方改变土地用途的行为已经经过出让方所在地的政府城市规划行政主管部门的同意，但仅就此改变用途形成共识，而未向出让方申请对变更用途后土地出让金作出相应的调整，没有向出让方提出申请重新签订协议。严格来讲，这是一种违反规定的违法用地行为。按照规定，改变原出让合同中约定的土地用途，应当重新签订或者变更原合同并就土地出让金等问题作出调整，否则，极易引发纠纷，为今后的建设用地跟踪管理留下隐患。以致造成无法办理土地分割登记，造成新的产权纠纷。擅自改变用途处理要分类进行。对本文列举的四种土地用途变更情形，在对其进行处理时应分别对待。对受让方改变土地用途，无论受让方是否已经同意，只要经政府规划行政主管部门批准，规划、立项、工程手续齐全的，受让方应及时向出让方提出补签土地出让合同、调整土地出让金的申请，受让方应及时将调整方案报县级以上人民政府批准后，和受让方补签土地出让合同。受让方还必须及时申请土地变更登记，更换土地出让书对受让方改变土地用途未经出让方和城市规划行政主管部门同意的：一是如果严重影响规划的，应由规划部门按城市规划法的要求查处，受让方应无条件拆除违章建筑，出让方可依法解除出让合同，并可根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权；二是如果符合城市规划的，应由受让方按规定程序补办工程规划、立项审批手续，向出让方申请调整土地出让金，补签土地出让合同。擅自改变土地用途是一种违法占地行为，若不及时办理变更用途的相关手续，将会造成新的土地产权矛盾和纠纷。国土管理部门应加大建设用地跟踪管理的力度，主动协调与规划行政主管部门的关系，对未经办理土地用途变更登记手续调整土地出让金的，不予办理工程施工许可手续。对受让方提出申请办理用途变更手续调整土地出让金的要简化程序及时办理，只有这样，才能将擅自改变土地用途管住、管好。（周金华）