【案例】洛杉矶城市交通发展的战略转变以及对中国城市的启示

一、洛杉矶城市发展和交通的特点第一，洛杉矶都会区呈现多中心的城市空间结构，城市发展在地域上高度分散，沿水平方向发展根据2000年美国人口普查统计数据，洛杉矶都会区（即洛杉矶郡）总人口为952万人，面积为10，515平方公里，人口密度为每平方公里905人，其中核心城市（洛杉矶市）的总人口为369万人，面积为1，214平方公里，人口密度为每平方公里3，040人。洛杉矶都会区的东西向和南北向地理跨度均在100公里以上。洛杉矶市中心就业人口占整个洛杉矶都会区就业人口的比例不到6%，因此，同美国其他同类城市相比，洛杉矶市中心的重要性相对较低。在市内，除了市中心以外尚有10个左右的次中心。在市外，有16个城市的人口在10万人以上，29个城市的人口在5万人和10万人之间。因此，洛杉矶的多中心、低密度、水平方向发展城市空间结构十分明显，同纽约的单中心、高密度、垂直方向发展城市空间结构形成强烈的对比。第二，私人汽车交通在洛杉矶城市交通中占绝对主导地位，公共交通比重极低洛杉矶特殊的城市空间结构、发达的高速公路系统、迅猛的郊区化进程、低廉的燃油价格以及持续收入增长带来的对私人汽车的高购买力使得洛杉矶文化具有典型的汽车文化特点，例如：汽车旅馆、汽车住房、汽车办公室、汽车电影院等。根据洛杉矶都会区交通需求模型估计，1998年洛杉矶都会区私人汽车交通出行量占总出行量的比例高达96.6%，而公共交通出行量占总出行量的比例仅为3.4%。即使在上下班高峰时间，公共交通出行量占总通勤出行量的比例也只有8.5%而已。2000年洛杉矶都会区的机动车辆总数为652万辆（其中小汽车为513万辆），即平均每1.46人1辆机动车。洛杉矶都会区总人口中拥有汽车驾驶执照人数的比例为57.4％。洛杉矶都会区的各级道路中心线总长度为34,103公里，其中高速公路中心线总长度为848公里，但是高速公路承担着52%的汽车交通量。由于高速公路在洛杉矶城市交通系统中起着至为关键的作用，并且以其长度和交通流量执全美各都会区高速公路的牛耳，洛杉矶一直被称为美国的“高速公路之都”。例如，洛杉矶的10号高速公路（圣塔莫尼卡高速公路）最宽段的双向为12股车道，平均每天双向交通流量高达325，000辆车，为全美最繁忙的高速公路。洛杉矶的第一条高速公路（帕莎迪那高速公路）于1940年通车，其他绝大部分的高速公路于1950年代至1970年代内建成，最新的高速公路为1993年建成的世纪高速公路和2002年建成的山脚公路延长线。发达的高速公路系统为洛杉矶地区带来了极大的交通便利和城市骄傲。但是，世界各国的交通历史证明，道路的增长速度往往远远落后于人口和交通量的增长速度，因此交通拥挤是一个经常发生的现象。洛杉矶和所在的加州也决不会例外。1967年至1997年间，整个加州道路里程只增加了29%，而总人口却增加了70%，有驾驶执照的人口增加了91%，汽车数量增加了130%，汽车驾驶里程竞增加了184%。洛杉矶的交通拥挤程度远高于加州的平均交通拥挤程度。虽然洛杉矶高速公路的限速为每小时89公里，但是目前高峰时段汽车的实际平均行驶速度仅为每小时37公里。美国著名的德克萨斯州交通研究所已经将洛杉矶都会区列为美国交通最拥挤的都会区。2001年洛杉矶都会区平均每人每年由于交通拥挤造成的耽误时间为56小时，浪费的汽油为84加仑，拥挤费用为1，000美元。洛杉矶都会区严重的交通拥挤问题同时带来了严重的空气污染问题，至今一氧化碳、臭氧和微粒仍然未能达到联邦和加州空气污染标准。同纽约、东京、香港和其他大城市相比，洛杉矶的公共交通是非常不发达的。除了市中心和西洛杉矶有高楼以外，洛杉矶都会区其余部分的楼房高度一般不超过5层，形成所谓的城市蔓延现象。低密度的城市土地使用显然不利于城市公共交通的发展。洛杉矶都会区总的公共汽车数量仅为2，800辆，每天运送乘客110万人次。公共交通使用者主要包括老、弱、病、残、少数民族和穷人。公共汽车平均行驶速度仅为小汽车平均行驶速度的一半，即每小时19公里。除了购买新的公共汽车以外，洛杉矶近几年还积极发展快速公共汽车，城市铁路和上下班通勤铁路。目前开通的4条快速公共汽车线路总长为104公里，每天乘客量约12万人次，3条城市铁路（蓝线和绿线轻轨，以及红线地铁）总长为95公里，每天乘客量约20万人次，7条上下班通勤铁路总长815公里，每天乘客量约6万6千人次。通过这些措施，洛杉矶部分交通走廊的交通拥挤程度有所缓和，空气污染程度也有所下降。但是，就总体而言，现在洛杉矶的整体交通状况同10年前相比并没有得到根本的改善。二、旨在实现的战略转变最新的人口和交通预测显示，洛杉矶城市交通未来将面临更大的挑战。1998年至2025年期间，洛杉矶都会区人口将再增加350万人，就业人口将再增加120万人，每天的总出行量将再增加30%。由于交通经费的限制和城市土地利用程度的饱和，今后洛杉矶交通通行能力的增长幅度将非常有限。如果不采取积极有效和有别于传统的措施，那么2025年洛杉矶的平均汽车行驶速度将低于每小时32公里，每天的交通拥挤时段将超过7小时，部分高速公路在高峰时段将变成走走停停的动态停车场。为了迎接未来的交通挑战，洛杉矶制定了长期交通规划。除了实施传统的增加交通供给，减少交通需求措施以外，洛杉矶长期交通规划旨在实现三个战略转变：第一，积极建设共乘车道来提高高速公路的通行能力，停止建造新的高速公路共乘车道只能允许2人以上共乘的汽车使用，在邻近的混合流车道拥挤时，共乘车道的汽车行驶速度相对较快，从而鼓励出行者共乘，减少单人开车。单人开车使用共乘车道将被罚款271美元。目前洛杉矶都会区拥有单向共乘车道约610公里，每天有50万共乘出行者使用共乘车道。随着今后25年里320公里新增公乘车道和连接线的建成，每天将有100万以上共乘出行者使用共乘车道。今后洛杉矶都会区将不再新建高速公路。主要原因为由于土地和劳动力价格的上扬，以及价格昂贵最新技术的应用，高速公路造价变得太贵以至超出了中央和地方财政能力。例如，洛杉矶1993年建成的105高速公路平均每公里造价竟高达5亿元人民币。此外，美国政府权力有限，居民环保意识的高涨，以及未用空地的减少使得征地越来越困难，再新建高速公路变得不太现实。第二，开发应用智能交通系统，提高交通系统管理水平，减少耗资大、费时长的交通工程项目建设智能交通系统技术运用计算机、通讯和控制技术对交通系统进行控制和管理，通过提供交通信息流，可以改善人流和物流。智能交通系统技术在洛杉矶应用的一个实例是1984年开始建设的洛杉矶自动交通监测和控制中心。同传统的交通信号控制技术相比，该自动车辆监测和控制系统平均减少出行者12％的出行时间、32％的交叉口延误和30％的交叉口不必要停车。这一系统对于改善1984年洛杉矶奥运会期间的交通状况起了积极的作用。第三，大力发展低成本快速公共交通系统，停止发展地铁洛杉矶都会区在1990年代初曾经全力发展地铁系统，试图在20年内建成300公里长的地铁系统。但是，这种不切实际的规划设想在学术界和公众强烈批评下已被政府规划部门放弃。首先，地铁造价太贵，洛杉矶红线地铁的平均每公里造价为10亿元人民币，大大超过中央和地方财政能力。其次，多中心、分散型城市空间结构使得红线地铁的乘客量太低，从车票中获得的收入占地铁营运总成本的比例仅为20％左右，入不敷出。而快速公共交通的平均每公里造价不到1亿元人民币。通过采用公共汽车信号灯优先技术、公共汽车专用道技术、自动车票卡系统技术以及线路设计优化技术，快速公共交通将比普通公共交通节省出行时间20％左右。未来洛杉矶都会区将形成由26条快速公共交通线路组成的一个网络。除了实现以上三个战略转变和执行其它交通措施以外，洛杉矶大都会交通局还决定加强交通建设资金的规划、运用和管理，以期达到节流开源，提高交通建设资金使用效率的目的。洛杉矶交通建设资金的传统来源包括地方税收、州政府拨款和联邦政府拨款，其他非传统来源包括发行债券、征收专门利益评估费以及私人赠款。今后加强交通建设资金的规划、运用和管理的关键措施是严格审查交通项目经费申请书，只有那些最符合评估标准的项目才能获得洛杉矶大都会交通局的经费资助。洛杉矶大都会交通局制订的5项评估标准包括项目在区域交通中的地位和重要性、投资效益比例、对公共交通系统的影响、项目必要性和项目前期准备状况。项目资助额占项目总造价的比例不得超过80％。在获得项目经费资助并且在交通改善计划中立项以后，地方政府必须按照严格的规定进行规划、设计、征地和施工。具体包括以下4个步骤：1）地方政府同洛杉矶大都会交通局签订项目合同；2）地方政府预付建设费用，然后再报销90％左右的实际建设费用；3）项目完成后进行独立审计，项目审计报告必须获得洛杉矶大都会交通局批准，追缴或禁止部分建设费用；4）项目质量监督、审核和验收。待验收合格后，再将扣留的10％建设费用退还给地方政府。通过实施洛杉矶都会区长期交通规划，洛杉矶规划部门希望在未来人口继续增加的情况下，交通状况能够维持在1994年水平上，至少不至于进一步恶化。考虑到洛杉矶未来人口和就业高速增长带来的巨大交通需求，以及交通供给的缓慢改善，即使要维持现状也是十分艰难的，因此，必须采取一切措施来平衡交通供需之间的矛盾，改善交通状况，任重而道远。三、值得中国参考的经验1.在进行耗资大、费时长的交通工程建设项目（例如高速公路和轨道交通)的同时，必须充分重视耗资小、费时短的交通系统管理项目(例如交通信号灯改善和智能交通系统）。通过本益比和其他技术经济评价来决定交通项目上马的优先顺序，要因地制宜、因时制宜，不同城市不可能有千篇一律的交通模式。2.新建高速公路必须具有长远的战略目光。除了考虑现有的车流量以外，更要考虑高速公路建成影响到未来土地使用改变带来的新增车流量。由于未来土地价格越来越贵，在设计和建造高速公路时必须在内侧分隔带附近预留用地，以备将来不时之需。新建高速公路要同时建造共乘车道和隔音墙。3.改造利用现有高速公路时必须考虑对现有出行者的影响。一般来说，不宜将现有混合流车道改成共乘车道或收费车道，否则将遭到现有出行者的强烈反对。在有条件的地段考虑增加共乘车道或收费车道以增加交通容量。4.只有在最符合条件的城市才能上马地铁和其他轨道交通项目。应当先从改善现有公共汽车交通着手，大力发展快速公共汽车，以及相关的公共汽车专用道和信号优先技术。在此基础上，再考虑建造轻轨和地铁交通的可能性和必要性。一个完整的交通系统必须考虑多种交通方式平衡和系统内部各部分连接。5.必须用系统的方法来解决城市交通问题。对于影响城市交通的人口、社会经济发展和土地使用因素应当进行充分分析，同样地，对于受城市交通影响的空气污染和其他城市环境因素也要进行客观的评估，并采取切实的措施以降低其负面的影响。6.实施可持续交通发展战略，要求对现有政府交通管治体系进行改革，包括加强对交通建设资金的规划、运用和管理。