当前行政执法领域腐败风险防控的调查与思考

-1-当前行政执法领域腐败风险防控的调查与思考随着经济社会的不断发展和改革开放的稳步推进，各种社会利益调整逐步加快，腐败问题在一些领域易发多发的趋势比较突出。作为政府公权力重要内容的行政执法活动，直接面对群众，直接接触社会生活的各个方面，直接代表着党和政府的形象，其腐败风险和容易造成的影响显得尤为明显。找准基层行政执法领域的腐败风险点，并从机制制度方面出发，有效加以评估、预警和防控，最大程度地避免行政权力腐败，是一个新的课题，对于源头治理腐败，深入推进反腐倡廉建设有着重要的实践意义。一、当前行政执法领域腐败风险点的集中表现形式（一）行政执法程序不规范。有的缺乏明细执法规范，落实到具体单位，在具体执法项目上，只有大原则框框，缺少操作程序和实施细则。有的部门多头重复执法，如卫生、工商、质监三个部门对于食品领域打假都有执法检查权，交警和交通部门对于客货车超限超载都有执法处罚权，容易造成部门围绕收费执罚利益重复执法处罚。有的执法随意性较大，如我们规定行政执法部门到企业执行公务，必须严格遵守“一笔三书”、“两证一表”制度，可少数单位和执法人员不-2-按规定程序办事，随意随时到企业检查，干扰和影响经济发展环境。有的把审批执法与社会服务挂钩，如有企业主反映，一些基层工商部门在办理企业证照年检时强行收取个私企业协会会费，不交则工商执照不能年审，企业无奈，只能按其要求交纳数千元的会费。（二）行政执法主体不作为。有的优亲厚友，选择性执法，如少数税务执法人员对亲戚开的商店少收和不收税费，对其他商店则坚决公事公办。有的审批超时限，执法慢作为，搞“中层梗阻”，个别执法单位门也好进，脸也好看，就是事情难办，办事拖拉，少数审批项目在市行政服务中心明进暗不进，办事人员往往穿梭于行政服务中心和审批单位之间，甚至有少数群众反映花几百块钱的士费也难办成一件事。有的有案不查，违法不究，失职渎职，从小处讲，如少数城建执法监察人员纵容群众“十一”长假期间，突击“种房”、建房，扰乱城市规划；少数公安派出所对群众反映的摩托车被盗案件只受不理；从大处说，如石家庄“三鹿”奶粉事件、陕西铅污染事件，以及近年来频发的大型矿难事件，无不存在相关执法部门监管不作为的问题。（三）行政执法过程乱作为。有的权力寻租，搞权钱交易，索贿受贿，利用手中掌握的审批权、处罚权、检查权，-3-谋取个人利益，或者故意设置障碍刁难群众，从中收取“好处费”和“红包”。有的粗暴执法，侵犯行政相对人合法权利，少数执法人员动不动就掀摊子、拿牌子，甚至动粗打人，如近年发生的天门城管打死人事件。有的以罚代法，违规减免税费，如在少数基层公安派出所存在的查处赌博收取保护费的问题，少数行政执法人员在执法过程中搞吃拿卡要报，偷逃滴漏冒，以吃抵税，以拿抵费的问题。有的以案谋利，私自执法、越权办案、办假案，甚至把罚没款装入自己腰包。另外在行政执法过程中发生的“四难”、“四乱”（上学难、看病难、行路难、办事难，乱收费、乱罚款、乱摊派、乱办事）问题，也无不包含着乱作为的因素。（四）行政自由裁量权滥用。有的行政收费弹性大，执法执罚狮子大开口，漫天要价，就地还钱，如一家企业房产评估为4千万元，按照房产部门的收费标准，评估费要收取12万元，因属于招商引资的企业按照政府打包收费标准可优惠50%，但是企业客一请，礼一送，收2万元就可以了。有的同案不同处，收取态度费、人情费和关系费，如在环保排污费的定标上，在计生社会抚养费的征收上，存在很大的自由操作空间，一些群众和企业反映少数执法人员就存在收关系费的问题。有的搞靠膀子收费，让企业无可奈何，少数-4-执法人员到企业检查，没查出什么违规问题，却以“莫须有”的名义，要求企业必须“意思”几个罚款。（五）社会热点难点领域腐败风险突出。当前行政执法领域的腐败风险突出表现在一些社会热点难点问题上。如在城乡结合部房地产开发方面，有的执法人员对违反建设规划，违规联建开发行为，放任自流，睁只眼闭只眼，甚至从中低价购买台基、住房捞取好处，或者参与开发、入股分红。在土地征地审批及补偿方面，有的超越职权审批用地，有的对违规用地放松监管，有的利用土地补偿之机伙同村干部侵占挪用补偿款项。在建设工程招标投标方面，社会上有的群众反映，大的工程都被与领导有关系的接包了，小的工程都被地方上的小“混混”拿去了。在环境、安全、卫生、社会保障等涉及民生的事项方面，因执法监管不力、失职渎职而发生的环境污染事故、矿山安全灾难、公众卫生安全事件以及项目资金的流失，无不昭示着行政执法涉及的民生领域是腐败行为的高风险区。二、行政执法领域腐败问题产生的原因（一）一些执法人员执法理念不正确，业务素质不高。有的地方和单位对执法人员教育培训不经常，不系统，监管不够，导致文明执法、依规执法的观念还没有完全深入人心。-5-少数执法人员服务意识淡薄，抱着攀比、弄权、侥幸心理，存在“管理就是收费，执法就是罚款”、“有权不用，过期作废”、“雁过拨毛，水过留声”、“靠山吃山，靠水吃水”、“不捞白不捞”等一些错误思想。少数执法人员受社会不良因素的影响，廉洁自律意识不强，总认为行政执法中违规捞取好处是“小腐败”，无伤大雅，因此行政检查不遵守程序，行政许可搞“卡拉OK”，行政处罚借机“揩油”图利。（二）法规制度存在不完善的地方。一方面，重实体，轻程序。我国在行政执法制度上一向存在着重视执法内容，而忽视行政细节程序的问题，在执法流程、文书格式、保障性措施方面是个薄弱环节。另一方面，行政自由裁量空间较大，制权限权不够。如查处施工现场临时搭建的建筑物不符合安全使用要求的行为时，《建设工程安全生产管理条例》规定“执法人员可作出5万元以上10万元以下的罚款”，受执法人员自身对法律法规理解上的局限、个人情绪化执法和外界执法干扰因素的影响，容易出现同案不同罚的现象，使行政相对人和群众对执法的公正性产生怀疑，严重影响了执法权威和公信力。（三）内外监督评价体系不健全。一是内部监督硬性措施不够。在单位内部没有有效的制度约束、廉洁评价和监督-6-防控机制，对重点部位、重点环节、重点岗位的监管措施不力，加之有的单位存在护短心理，对出现的违纪违法问题和腐败迹象喜欢藏着掖着，作“内部处理”。二是外部监督渠道有限。由于行政执法行为具有单向性，一些权钱交易腐败都是对手行为，如果当事人不讲，外人很难了解清楚。而且由于公开不够，群众监督也难以开展。三是行政执法科学评价体系有待建立。当前对于行政执法活动是否文明，是否规范，是否廉洁，没有建立科学的评价机制，特别是第三方社会评价机制，有的虽然作了一些有益探索，但是评价结果的运用也不够。（四）没有正确处理好“四类关系”。一是没能正确处理行政执法与收费利益的关系。在一些地方和部门，财政经费保障不足，执法单位收费罚款与工资及经费直接挂钩，必然谋求利益最大化，容易引发乱收费乱摊派的问题。二是没能正确处理行政执法与依法行政的关系。有的对依法行政的认识不深，没有认识到没有依法行政，就不可能有行政执法，导致在执法中讲人情不讲原则，讲关系不讲法律。三是没能正确处理行政执法与社会服务的关系。把行政执法和行政服务、中介收费联系起来，人为设置一些审批前置条件，借机为单位或个人谋取利益。四是没能正确处理行政执法与优化-7-经济发展环境的关系。行政执法的出发点是服务中心，推进发展，必须与优化经济发展有机结合起来，少数单位片面强调部门利益，在行政执法的过程中破坏了经济发展环境。（五）责任追究力度不够。一方面，一些行政执法领域的腐败问题隐蔽性较强，反腐败触角难以发现。有的已经成为一些部门的潜规则，在一些单位执法人员中形成了腐败利益链，有的执法人员利用执法权搞商业贿赂，执法者和相对人各得其所，很难发现。另一方面，对一些问题问责不够。有的执法岗位责任没有细化，出了问题“板子”不知落到谁身上；一般情况下，对于不作为的责任好“问”，而对于“慢作为”的问责在实际操作中很难落实；即使问责也是事后问责，然而社会不良影响已经造成。三、采取有效措施，着力防范行政执法领域腐败风险（一）加强教育培训，建立健全行政执法自我约束机制。一是开展执法理念教育。定期对执法人员开展作风建设和主题教育活动，强化宗旨观念，树立为民执法、服务发展的理念；强化理想信念，树立正确的权力观、价值观、利益观和发展观、政绩观、职业观；强化法纪意识，提高依法行政和遵章守纪、廉洁执法的能力。二是组织执法业务培训。通过有计划地组织多层次的执法知识培训，重点开展行政执法程-8-序、执法制度、执法规范等方面的培训，提高行政执法人员业务素质，增强行政执法水平。三是完善廉洁执法规范。对照各项廉政制度，结合实际执法事项，有针对性地制定各执法部门“廉洁执法几不准”行为准则，力求简洁明了，便于执法人员学习强化和遵照执行。（二）完善制度建设，建立健全行政执法规范运作机制。在执法部门和执法人员中组织开展学、查、防活动。一是寻找确定各项具体行政执法行为的腐败风险点。各基层单位要加强对廉政风险防控制度文件的学习，并对照检查，从行政执法的关键环节、重点岗位来寻找腐败风险点，从群众投诉和查处的违法违纪案件中发掘腐败风险点，从群众关注的部门热点难点问题上发现腐败风险点，从行政职权、制度机制、岗位责任等方面查找风险点。二是有针对性地制定腐败风险防范措施。首先要确定腐败风险等级，通过个人、单位、社会三面评估，按高中低三个等级把不同腐败风险点（岗位）分为不同等级；其次要建立腐败风险防范制度，针对不同风险点的具体情况，结合岗位职责和执法规范，制定不同的防范措施；第三要健全腐败风险预警机制，对于干部职工、群众和社会监督员反映的、上级相关部门移送的、本单位工作检查发现违规违纪苗头的执法单位和个人，根据程度不同，-9-分别发布蓝、黄、橙三色预警，对单位负责人和执法人员分别采取谈话提醒、口头警示、立案调查等行政、组织和纪律措施进行处置。三是健全内部管理规章制度。要建立以行政执法责任制和评议考核制为中心的内部管理制度体系。制定详细的行政执法人员行为规范，规范执法人员一言一行；根据自身执法特点，制定简洁规范的行政执法流程，严格按程序操作；建立轻微违法首违不罚制、案件集体审核制、自由裁量权类比制、执法过错责任制等，规范执法案件办理。四是建立行政执法人员定期轮岗制度。规定执法人员必须分区域、分岗位定期进行轮岗。（三）强化监督检查，建立健全行政执法内外监控机制。一是建立内部监督机制。在单位内部建立领导、执法负责人、执法人员三者之间严格管理，一级对一级负责的内部监督体系，推行审批权与处罚权、管理权与监督权适当分离，强化行政执法述职述责制、群众投诉办理制，定期开展对执法制度、廉政制度执行情况的监督检查。二是建立权力机关监督机制。利用公权力加强对行政执法行为的监督和约束，包括人大监督、司法监督、审计监督、财政监督、行政监察等。三是建立社会监督评价机制。加强政协、民主党派、群众团体、新闻媒体包括网络的监督；组织开展政风行风民主评议、-10-百家企业谈环境评部门、“政风行风热线”等活动，引入对行政执法活动文明和廉洁情况的第三方评价机制；大力推行政务公开，加强社会和群众对行政执法活动的有效监督。（四）坚持改革创新，建立健全行政执法风险源头防范机制。一是推行执法收费与单位及个人利益脱钩，实行全额部门预算。取消执法收费罚款与单位创收间的利益链，推行全额部门预算，保障执法单位公务经费和执法人员工资及待遇；一律取消单位收费过渡账户，严格实行收支两条线管理。二是限定行政自由裁量权，减少权力寻租空间。建议在基层细化行政执法规范，硬化行政收费和罚款标准。对于行政收费一律取最低标准，对于行政处罚一律取固定数额。三是提高预防腐败科技含量，大力推行行政执法网上办公。建立实时在线电子监察系统，实行网上审批，执法电子程序化办公，严格对行政审批收费和行政处罚实行电子控票，网上开展全程监控、预警纠错、绩效评估。四是推行行政执法与社会服务脱离，加强行政执法全面公开。剥离行政审批、行政检查和社会服务中介机构的联系，如今年以来，我市变新生儿出生证以前由妇幼保健院办理为由市行政服务中心窗口办理，不收办证费，切断了办出生证与婴儿卫生