新形势下对税收执法风险管理的思考

新形势下对税收执法风险管理的思考近年来，随着我国依法治税工作的不断推进，纳税人维权意识的不断增强，税务机关及其工作人员的执法风险也在不断加大。因执法不当、执法过错或行政不作为等行为而引起的行政诉讼的败诉、行政赔偿及导致国家税收损失而被追究刑事、行政责任或过错追究的案件时有发生。如何有效防范和控制税收执法风险，已成为当前摆在税务机关及其工作人员面前的一个重要课题。由于税收执法风险引起的税务干部“落马”、税务机关“赔款”的事件屡见不鲜，而且有愈演愈烈的趋势。目前，尽管税务机关的依法治税的意识较之以前不断增强，但在税收征、管、查等各个执法环节，仍然存在着不容忽视的执法风险，致使因执法不当、执法过错或行政不作为等行为而引起的行政诉讼、行政赔偿案件，以及导致国家税收损失而被追究刑事、行政责任或过错追究的案件时有发生，这严重威胁着税务干部的人身安全和损害了税务机关的形象。因此，笔者就新形势下税收执法风险管理进行一些思考和探讨。一、税收执法风险的含义税收执法风险是指税务机关违反法律法规的执法行为所引起的不利的法律后果。税收执法风险具体指侵权和渎职带来的风险；包括对税法及相关法律法规理解偏差产生执法过错所带来的执法风险；不严格执行税收政策，对地方涉税违规文件不抵制、不报告所带来的执法风险；执法程序不严谨和执法随意性带来的执法风险和滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊造成的执法风险。税收执法风险直接带来法律责任，因此也将税收执法风险称为法律责任风险，并区分为行政法律责任风险和刑事法律责任风险；税务行政执法风险更多地表现为行政法律责任风险。二、加强税收执法风险管理的意义1、有利于推进依法治税、规范管理。随着经济形势风云变化、产业结构大幅调整、社会观念深刻变革，当前税收征管对象更趋复杂，税收征管任务更加繁重，过去经验式、粗放式的管理方法已不适应新形势的要求，而必须依靠科学化、精细化的管理方法和规范化的管理体系，加强对税收的征管。加强税收执法风险防范，有助于从源头上防止和减少税收违法行为，增强税收执法的刚性，促进税收管理的法治化和规范化，从而有力推进税收工作法治化进程。2、有利于构建和谐的税收征纳关系。正确执法、文明执法，为纳税人提供优质化的服务，是提升税务部门形象的重要途径，也是构建和谐征纳关系的必然要求。加强税收执法风险防范，就要求税务干部在规范执法的同时，进一步增强纳税服务意识，严格履行各项税收服务制度，积极优化服务措施，努力化解征纳之间的矛盾，树立良好的税收执法公信力和执法形象，促进和谐征纳关系的建立和完善。3、有利于推进税务干部队伍建设。在税收执法过程中，如果税务干部长期面临着较大的执法风险，必然会挫伤执法人员的信心和工作积极性，严重影响税收执法队伍的稳定。加强税收执法风险防范，就要求执法人员进一步提高思想素质和业务素质，减少政策执行偏差和税收执法的随意性，从而有效降低税务人员受到法律追究的机率，在一定程度上保障税务干部的人身安全，有利于税务机关打造一支规范、高效、安全的执法队伍。三、税收执法风险管理中的问题当前，我县地税系统通过加强队伍建设、强化税收征管和进一步优化税收执法环境，税收执法风险得到有效防范和控制。但是，执法水平低、工作责任心不强、服务意识淡化，在当前一些地税机关的部分税务执法人员身上仍不同程度的存在。尽管我局通过建立税收执法检查、税收执法责任制等多项制度，初步形成了税务人员执法行为风险管理机制，执法风险在很大程度上得到有效的控制。但认真审视我们现有的风险管理机制，不难发现以下问题：1、风险管理意识相对不足。税收执法检查、税收执法责任制等基本上属于事后监控，对执法风险缺乏系统地、定时地事前尤其是事中的风险控制，不能从根本上防范重大风险以及其所带来的损失。2、监控管理链的脱节。在制度设计中，注重了责任的分解，将绝大多数责任风险都由基层一线干部承担，而忽视了对领导层以及税务机关本身应承担风险责任的落实，因而形成监控管理链的脱节。3、风险管理缺乏充分的信息支持。以往所采取的控制方式主要以人工为主或人机结合，对于具体风险，缺乏量化和信息化的数据支持，不能从数据分析应用的视角建立必要的风险预警、评估及控制机制，使得目前我们的风险控制能力偏低。四、税收执法风险管理的措施1、建立协调完备的税收法律体系，以宪法、法律为基础，由税收实体法、税收程序法、税收组织法、税收相关法这几部分组成一个有机的整体，相互之间协调一致的税收法律体系。在执法工作中发现相关税法所规定的政策存在不明确、不到位、有冲突、难于操作等问题时，及时、全面地反馈给上级税务机关，以利于税法的不断完善，建立一套具有较强适应性的税法体系，为化解税收执法风险发挥积极作用。2、建立和完善数据采集、税源监控、税收分析、纳税评估、税务稽查“五位一体”的互动机制，促进科学化、精细化管理，有效堵塞税收征管漏洞，规避税收执法风险。一是要完善税收征管机制。加强税收分析和预测，密切跟踪宏观经济和微观税源变化形势，全面开展税收预测预警分析、政策效应分析和专题税收分析等，及时发现税收征管薄弱环节，有针对性地采取措施，把握工作的主动权。二是要完善征管查协作机制。在进一步明确征收、管理和检查职能基础上，增强征管查的协作性，重点是加强信息流的传递、交换和共享。三是要建立需求提交和系统维护机制。将业务应用与技术支持紧密结合，切实抓好需求维护和数据维护工作，最大程度提高征管效率和质量。通过税收管理机制指导和规范执法行为，有助于降低税收执法风险。3、对税收执法行为实施上下、左右、内外，事前、事中、事后的全方位监督，全面规范税收执法行为，规避税收执法风险。一是科学设定岗位，以事定岗，以岗定责，以责定权，构建环环相扣的岗责体系，明确执法程序和工作规程。二是充分发挥综合征管软件监控作用，对税务执法的全过程进行有计划、有组织的动态管理，对任何一项税收执法和行政管理的异常信息，经过采集、录入、整理、评估、发布各环节在微机上进行规范处理，根据分析得出的风险信息，采取有效的控制行动，追查原因并督促其纠正，以期有效的预防、处理和化解风险。三是随时对各单位的执法情况进行抽样剖析，从税务登记、税款征收、管理、稽查各环节，严格依据工作流程、岗位职责进行内部执法检查，实现执法检查到岗，责任追究到人。四是整合完善现行目标管理考核、征管质量考核、税收执法责任制考核和年度公务员考核等考核制度，探索建立基于统一平台的综合考核体系，全面评价税收执法工作。4、完善税务干部队伍管理，逐步建立科学合理的教育培训、任用选拔、团队建设等一整套有助于提升执法干部队伍整体实力的管理体系，减少因执法人员能力问题导致的执法风险。一是定期对干部开展税收业务、计算机操作、财务会计基础知识等培训，提升干部适应工作的能力；强化对税务干部的“法治”教育和“执法风险”的警示教育，提高依法行政意识，克服执法上的侥幸和麻痹心理，真正使干部能够以正确的思想观念、端正的工作态度、必要的法律知识、熟练的业务技能和计算机操作技术等综合能力来化解税收执法风险。二是深化干部人事制度改革，坚持“德才兼备、以德为先”的用人标准，优先选拔任用税收业务好、政治立场坚定的年轻干部，建立科学的选人、用人机制。三是建立完善“富有特色、内容全面”的税务文化，注重税务文化的导向性、针对性、激励性、多样性和渐进性，增强税务干部的主人翁精神、团队协作精神以及凝聚力、感召力和向心力，使税务干部的潜能得到最大限度的挖掘，努力使人为因素造成的执法风险降至最低。5、将信息化手段应用于纳税服务，转变纳税服务方式，建立以纳税人满意度为重要衡量标准的纳税服务质量评价体系，防止因纳税人因素引发的执法风险。6、以国家税收法律、法规为依据，积极争取并依靠地方党委政府的支持，推动政府各部门和社会各界积极参与综合治税，逐步建立起以“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税体系，大大降低税收执法风险。五、执法风险管理应注意的问题我局在建立完整的税收执法风险管理体系方面进行了积极、有效的探索，基本实现了对执法行为进行事前预警、事中控制的目标。结合实际工作中存在的问题，我们认为还应当在以下几个方面加以关注：一是开展执法风险管理工作应当重点关注高级别风险的管理和重要流程的内部控制。二是开展执法风险管理工作应与其他税收管理工作紧密结合，把风险管理的各项要求融入税收管理和业务流程中。风险管理体系不是凌驾于现有管理体系之上的，而是对现有管理体系的提炼总结和提高。三是应注重建立具有风险意识的税务文化，促进风险管理水平的提高以及执法人员风险管理素质的提升，保障风险管理目标的实现。四是执法风险管理体系建设的成败很大程度上取决于全体执法人员参与的程度。因为该体系涉及日常执法行为的各个环节以及每个执法人员的工作职责。同时，领导层也要身体力行，这样可以推动执法人员参于风险建设的积极性，也可以为实行执法风险管理给予充分的指导和支持。总之，在社会发展新形势下执法风险管理水平的提升需要经历一个渐进的过程，风险管理工作也要从一时的、相对分散的行为，发展为过程标准化、操作规程化、定量和定性结合的管理活动，最终形成以事前、事中监控为重点的执法风险管理机制，促进整体税收执法水平的提高，为构建社会主义和谐社会起到有力的支撑和保障作用。宜阳县地方地税局二〇一〇年八月十日