借鉴德国经验思考城镇化进程

借鉴德国经验思考城镇化进程作者：金国中来源：经济参考报浏览：366改革开放30年以来，我们国家一些区域的乡村城镇化已经趋近甚至超过了50%的水平。进入21世纪以来，我们国家的一些大城市区域的乡村城镇化呈现出世所罕见的艰巨、复杂和繁重的特征。面对可持续发展的城镇化进程的新课题、新问题，中国该如何思考和安排未来的城镇化道路，从发达工业化国家那里借鉴什么经验，记者访问了中国农业大学人文与发展学院教授叶齐茂先生。叶齐茂教授具体地介绍了德国在可持续发展的城市化进程和可持续发展的城镇化进程的几个方面情况。可持续发展的城市群德国城市区域可持续发展的基本模式是，避免过度发展城市区域中的某一单一支配性中心城市，而是形成若干功能互补的多极城市群。例如德国中部的“莱茵-美茵”多极城市区域包括了8100平方公里的土地面积，420万人，359个市政当局，其中法兰克福、威斯巴登、美因茨、阿森芬堡和达姆斯塔特等5个大城市，没有哪个城市在经济或政治上可以支配其他城市。又如“莱茵-鲁尔”的多极区域城市，曾经因生产煤和钢铁而被称之为“鲁尔工业区”，包括、科隆、杜塞尔多夫、杜伊斯堡、埃森、多德蒙德5个人口在50万以上和波恩、门兴格拉德巴赫、克雷菲尔德、波鸿等22个人口在10万以上的城市。整个城市区域的人口约在1100万，土地面积16000平方公里，大体相当于北京。尽管一般百姓还是声称他们是某某城镇的居民，但是，经济、就业、交通和居住的联系都是发生在城市区域层次上的。便捷的铁路公路交通和通讯设施把它们联系在一起，形成了一种多极的城市区域。欧洲这类区域城市最明显的特征之一就是，它们都有发达和快捷的公共交通。20世纪80年代以来，“莱茵-美茵”的人口逐步向5大城市之外的小城镇和乡村腹地转移，以致法兰克福这类过去城市中心的常住人口基本处于走失状态。法兰克福是一个国际化的城市，它却只是一个国际金融中心，而不再是这个区域的支配性中心，因为那里的主要城市和星罗棋布的城镇在经济和社会发展上各具功能。那种“中心-郊区的城市结构”的传统模式再也不能解释这类区域城市发展的现象。“区域城市”是发达工业国家城镇化发展的一种新现象，一种新的城市规划概念。这个概念是对城市发展的蔓延模式的一种反应。区域城市不同于传统城市的最大特点是，它具有多种多类中心，专门的功能区，保护地和走廊。所以，区域城市规划的尺度和规模不同于传统城市。当然，具体到社区层次，规划依然沿用传统的规划手法，安排社区层次的各类规划要素。可持续的低碳城市交通在德国，“可持续”意味着：鼓励减少出行距离，从而减少能量消耗，减少空气污染，采用比较健康的交通模式。这些都是构成比较可持续交通系统的基本要素。同时，可持续交通系统还应该推进经济发展，减少能源消费和碳排放，提高安全性，公平使用交通设施，提高整个生活质量。从环境角度看，德国交通产生的二氧化碳排放量仅为美国的1/3。德国交通能源使用效率高于美国50%。从每个乘客出行使用公交所消耗的能源看，德国公交汽车的能源使用效率比美国高出4倍。产生这种状况的原因是，德国有更多的公交乘客，另外，德国的公交工具比美国的先进。德国的交通系统比美国的安全，比较多的交通出行选择和更多地依赖公共交通也是导致德国比美国更具可持续性的原因。在推进可持续发展的交通方面，德国最重要的经验是，改变市民的出行行为，而不是完全依赖于新增交通设施。在德国，可以决定市民交通出行行为的因素有，优惠、方向和公交投资水平。政府对市民交通出行行为的影响有交通本身、土地使用、住宅、都市发展和税收优惠等。除此之外，人口状况、社会经济特征、空间开发模式和文化等因素，也对市民交通出行行为有所影响。推进可持续发展交通的政府政策有5类：第一是价格、限制和汽车技术革新；第二，公共交通在区域、国家层次上的协调，改变对小汽车的依赖；第三，通过区域土地使用规划，鼓励混合居住区的开发，减少车辆交通出行距离和次数；第四，地方和联邦政府共同努力提高步行和自行车出行的安全保障；第五，有效地协调以上4类政策，使之相互补充，互相推进。在德国，改善和协调都市区、区域和国家层次的公共交通系统是推进可持续发展交通的关键手段之一，其目标是提高公交的方便程度和舒适程度。公共交通系统的协调内容包括，公交服务，时刻和价格。汉堡在1960年代就产生了德国第一个区域交通机构，以后各个都市区都相继成立了类似的区域交通机构。它们协调公交运营的所有事务，如车票和价格体系，在公交汽车和轨道交通之间追求无缝隙的衔接。德国公交系统同时综合考虑和安排步行和自行车使用设施，在远郊火车站、都市区火车站、汽车站等地方，提供大量自行车停车空间。可持续的乡村城镇化战后的60年间，德国城镇化水平从69%提高到89%，年平均城镇化速度为0.3%。他们是如何走过这段城镇化过程呢？土地整理和村庄更新是德国乡村城镇化的主要方式德国战后重建的核心地区是人口在7000-9000的地方居民点，包括那里的商店、学校和其它基本的基础设施和公共服务设施。在德国人的规划传统上，一个由自然景观环抱的7000-9000人口的居住区是最为理想“有机”居住单元。事实上，英国和美国人也推崇类似规模的邻里单元。这样，三个占领国一致同意鼓励这样的德国规划传统来重建那里的城乡，特别是，在英国占领区采取英国人严格控制在非建成区开发土地的做法。尽管美国占领区初期坚持美国的低密度住宅区的规划模式，但是，很快它也做了调整，服从德国人高度集聚的传统乡村居住模式，这既可应对冷战，也符合德国人的城乡居民点的布局模式。于是，德国重新开始了它独特的土地整理和村庄更新活动。直到今天，土地整理和村庄更新仍然是德国乡村建设和乡村城镇化的主要方式。把传统乡村转变成为工商城镇，维持周边农业生产不变，保证三次产业在郊区并存德国城镇化的基本倾向是分散化，即在城市人口规模和用地规模日益扩大的基本倾向下，德国城镇本身的建设用地规模并没有变得越来越大，而是都市区中的传统农业型村庄转变成为二三产业工商城镇的越来越多。如果说美国人的中心城市和郊区凝结成为一个“大饼”绵延百里，那么德国人是传统乡村居民点转变成为规模不等的工商城镇，同时维持周边农业和森林用地性质不变，保证三次产业在城市区域内并存。这样，就为第一、第二、第三产业协同带动郊区经济增长创造了可能。控制对农业用地和开放空间的消耗是城镇区域交通发展和生态环境保护的政策基础降低土地和开放空间的消耗，提高现有城市土地和开放空间的利用效率，是德国城市可持续发展政策基础。在此之上，再考虑城镇区域内的工业布局、就业安排、交通组织和城乡生态环境保护，以实现可持续的城镇化和城乡生态的良性循环。例如，在慕尼黑的城市建设策略———“紧凑的慕尼黑：城市和绿色”中，市区建筑容积率为0.9～2.5，30%～50%的用地为公共设施、绿地和交通用地，轨道交通条件优越。出于经济和生态目的，将这些区域建设为居住工作的混合区域，容积率提高到1.6～2.5，个别地区容积率提高到3。而对于容积率为0.9的行列式楼房住区、容积率为1.0和1.6的代表城市典型特色的住区予以保留，不做改进。郊区以有偿方式为市区维护生态环境内城和远郊政府合作投资建设的方式，有偿地维持农业、林业用地和环境保护用地，帮助远郊区开发新的服务经济，解决生态环境保护和地方增长之间的矛盾。例如，虽然两德统一和德国首都移至柏林曾经使柏林面临巨大的土地开发压力，但是，自1990年代以来，柏林市为了给柏林人提供清洁的饮用水、清新的空气、绿地和娱乐空间，维持柏林郊区的自然和文化特征，一直与勃兰登堡州一起，以“合作、整合、景观识别和区域行动”的发展战略，在柏林市周边以“区域自然公园”的名义投资保留和正在建设一个总面积达2866平方公里的远郊区，其中60万人相对集中在138个聚落中居住和工作。都市区内部按人均分担全部税收以维持郊区市政最低运行标准尽管从财政收入上讲，德国都市区的郊区有富有穷，但是，郊区社区日常市政运行费用的50%是按照都市区内部人均分担税收的方式得到的，这样，至少可以在郊区乡村地区维系一个最基本的市政运行水平，不会因为社区贫穷，从居民那里征收不到足够的房地产税费，而导致市政运行低于整个区域最基本的水平。城市与水一般来讲，城市发展总会受到它所依赖的水资源的质量和数量的约束。如何通过环境保护提高可利用的水资源的质量，如何多次甚至循环使用有限的水资源，增加可利用的水资源的数量，都是一座城市乃至一群城市可以持续发展下去的基本前提。尽管这些经验可能是老生常谈，但是，对于我们今天的城镇化来讲，也不是没有警示作用的。目前我国已有的669个城市中，从水量上讲，缺水城市高达60%，而严重缺水城市也有16%；从水质上讲，2007年我国7大水系197条河流407个断面中，1-3类占49.9%，4-5类占26.5%，劣5类水质占23.6%。28个国控重点湖(库)中，满足Ⅱ类水质的2个，占7.1%；Ⅲ类的6个，占21.4%；Ⅳ类的4个，占14.3%；Ⅴ类的5个，占17.9%；劣Ⅴ类的11个，占39.3%。主要污染指标为总氮和总磷。从这个意义上讲，我们不能不考虑到淡水资源正制约着我们城镇化的可持续发展。当然，我们还需要注意到，自20世纪90年代以来，欧洲工业化国家在解决水质污染和满足城市对水日益增长需求的战略和政策上有了重大变化。他们越来越多地使用生态恢复的技术手段，从源头上解决水质污染问题，他们越来越大地扩张流域治理范围，从生态平衡上增加可利用水资源的数量。德国人在考虑城市与水的问题时，常常涉及到的是区域、若干城市群甚至是多个国家，而非一座城市周边的河流、湖泊、森林和湿地。莱茵河流域、多瑙河流域，博登湖水域的治理和管理经验，充分说明了德国在解决城市与水问题的巨大尺度、复杂程度以及对城乡统筹和区域统筹的考虑。由于区域发展的不平衡，富裕地区与相对落后地区如何合理公平地分担保护水资源的财政支出，如何调动利益攸关者的私人投资，如何解决水资源保护地区的经济发展，如何建立统一的跨区域的法律保障体系，都是他们在决策上不能回避的经济和社会问题。例如，“柏林-勃兰登堡区域公园”就已经不是通常的“公园”概念，而是有关“城市边缘”的一种发展战略。这个战略的目标是，通过规划保留下柏林郊区的自然和文化特征，给柏林人提供清洁的饮用水、清新的空气、绿地和娱乐空间。这样一种建设郊区的战略当然面临诸种阻力，特别是区域标志和地方增长之间的矛盾，因为这个公园内的16个县和138个地方当局都需要独立的经济发展，以增加它们的税收。马加-斯普雷区域公园是这8个柏林边缘地区之一。1998年，马加-斯普雷区域公园涉及到的欧德-斯普雷县的17个社区与柏林的特雷普托-克佩尼克区合作，“开发可持续的居住区”。整个合作开发的公园区域为550平方公里。这个区域的土地不仅非常昂贵，而且成片没有划分，包括了无数的湖泊，秀丽的山川，草场和沼泽。在勃兰登堡所属区域内，60%的面积为树林。这个地区自然状态得以维系的基础是地表水。同时，这个区域还有许多古老的村庄居民点和西多会的教堂，具有悠久的历史文化价值。这个地区在历史上就是柏林人休闲的专门场所。据研究，近年来，25%柏林外出郊游的人到达这个正在恢复的自然区域公园，如已经开放旅游的135公里长的河流，实际上，到达欧德县的整个河流长度为2000公里。但是，还需要改善区域公园内部的交通状况，增加餐饮住宿等旅游服务，建设基础设施和开发市场，而这些正是这个区域社区经济的增长点。他们的经验是，任何个人、企业或社区，无论是做房地产、旅游、经济和交通开发项目，都不可能单独成就其目标，必须联合起来。例如，在厄卡纳/斯图堡的26个社区就组建了一个共同的污水管理机构。正是由于执行这个包括“合作、整合、景观识别和区域行动”四项原则在内的区域公园发展战略，柏林-勃兰登堡区域公园的确从根本上保护了这一区域的自然景观特征和历史文化特征。同时，正如一个区域公园内的市长所说，“一个区域要有活力，必须保持它的每一个城镇的活力，有健康的经济结构、足够的财政收入和基础设施。这是我们希望从马加-斯普雷区域公园规划中得到的。”事实上，他们在处理好城市与水的关系问题时