行政许可课件(新)

第二节行政许可概念、类型、法律原则、设定、实施、监督检查关于行政许可的性质，理论争议较大。主要有特权说(赋权说)、解禁说、折衷说、验证说等观点。行政许可的性质不是单一的，而是具有多重性质。行政许可不仅具有权利限制的性质（从许可的前提和目的而言），而且对于被许可人而言具有授益性质（对被许可人可以说是解禁或者说赋予其从事某方面活动的行为能力），相应地对于未获得行政许可的申请人而言同时具有负担性质（申请人本来享有此权利，但因未获得相应许可证而被禁止行使此项权利）。注意：对于行政许可的理解，应当采用过程分析方法，而不应局限于连续性许可过程的某一个点。一、行政许可的含义与特征行政许可的立法定义与学理定义•我国《行政许可法》第2条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。•行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或者执照等形式（解禁），依法赋予特定的行政相对人从事某种活动的权利或资格的行政行为。行政许可的基本特征：（一）行政许可存在的前提是法律上设定了一般禁止；（二）行政许可是依申请的行政行为；（三）行政许可是授益性行政行为；（四）行政许可是要式行政行为；（五）行政许可既是一种行政行为又是一种法律制度。A许可设定——立法、禁止B许可实施——准许或者拒绝C许可收费D许可的监督检查——处罚•行政许可的核心特征：–普遍禁止，个别解禁。•禁止的理由：–（1）行为本身有危险性；–（2）资源具有稀缺性；–（3）行为具有技术性；–（4）出于消费者切身利益的考虑；–（5）税收之目的；–（6）执行特殊政策的需要。二、行政许可的类型（一）学理分类（了解）1．排他性许可与非排他性许可2．行为许可与资格许可3．独立证书许可与附文件的许可4．权利性许可与附义务的许可（二）法律分类1.普通许可；2.特许；3.认可；4.核准；5.登记学理分类（1）一般许可（工商营业执照）特别许可（持枪）（2）排他性许可（专利）非排他性许可（驾照）（3）独立证书许可（护照）附文件许可（商标）（4）权利性行政许可（医师资格）附义务的行政许可（专利）（5）其他分类方法如：行为许可、资格许可返回1.普通许可是指对申请人没有特别的条件或名额限制的许可，凡符合条件的申请者均可获得的许可。如驾照、集会游行示威许可、营业执照2.特许是指除了符合一般的法定条件外，还对申请人有特别限制性条件的许可。如：持枪许可、无线电频率许可、烟草专卖许可、保险行业许可。3.认可认可是行政机关对申请人是否具备特定资质的认定。如有关律师、会计师的资格，建筑企业资质证、税务代理经营资质证。4.核准核准是行政机关对于一些设施、设备、产品是否达到技术标准的判断。如有关食品、药品、航空器、消防设施的核准。5.登记登记是由行政机关确立个人、企业或其他组织特定主体资格。登记的主要功能是确立申请人的市场主体资格。如公司法人登记、社会团体登记、船舶国籍登记等。但对于婚姻登记、收养登记、自然资源权属登记、动产不动产登记等不涉及确定主体资格的登记，则不属于许可类登记。三、行政许可法的原则（一）许可法定原则（第4条）1.行政许可的设定必须由法律、法规规定。2.行政许可的实施过程必须合法。3.行政许可中发生的纠纷必须依法解决。（二）公开、公平、公正的原则（第5条）（三）效率与便民的原则（第6条）（四）监督与责任原则（第10条）（五）保障当事人权利原则（第7条）陈述权、申辩权、申请复议权、提起行政诉讼权、行政赔偿（补偿）请求权。（六）信赖保护原则（第8条、69条）1．涵义2．适用条件（1）信赖基础；（2）信赖表现；（3）信赖值得保护。3．保护方式（1）存续保护：即维持原来的行政许可决定。（2）财产保护：撤销或撤回行政许可决定，但给予被许可人赔偿或补偿。四、行政许可的设定1.设定的原则A管制与市场关系的协调B有限政府原则2.设定许可的事项范围A可以设定的范围：许可法第12条1-6B可以不设定的范围：第13条3.许可设定权限许可法第14-17条4.设定的程序事前参与（论证会、听证会）与事后评价程序思考：个人自由（权利）与国家干预的界限在哪里？（一）可以设定行政许可的事项(第12条)(1)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；(2)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；(3)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；(4)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；(5)企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项(6)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。（二）可以不设定行政许可的事项（第13条）（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。由此可见，我国行政许可法许可设定遵循四个原则：–个人自治优先–市场优先–自律机制优先–事后机制优先（三）行政许可的设定权1．法律。法律可以设定许可。2．行政法规。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。3．国务院的决定。国务院决定设定的许可分为两类，一类是临时性许可事项，一类是非临时性许可事项，对于非临时性许可，在实施后国务院应当及时提请全国人大及其常委会制度法律，或者自行制定行政法规。4．地方性法规。尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。5.省级规章。尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。6.其他规范性文件一律不得设定行政许可。（四）行政许可的规定权（1）行政法规、地方性法规、规章可以在上位法创设的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。（2）法规、规章对实施该许可作出具体规定,不得增设行政许可；对行政许可的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。(第16条)（五）设定行政许可的程序•设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。（第18条）•设定行政许可的听证和说明理由制度第19条规定：“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”•对已设定的行政许可的定期评价制度第20条规定：行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。六、行政许可的实施实施主体A集中许可权B联合办理、集中办理C窗口式办理实施程序A申请与受理B审查核实（何种程度）C告知与说明理由D听证程序的适用（1）适用范围（2）具体步骤E特别程序：招标、拍卖、考试、检测等（一）行政许可实施主体1．行政机关（1）必须是对外履行行政管理职能的行政机关。（2）必须有法律明确授予其一定的行政许可权。（3）必须是在法定职权范围之内实施行政许可。2．法律、法规授权组织《许可法》第23条：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。3．行政机关委托的其他行政机关《许可法》第24条：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。（二）行政许可实施的特别规定1.行政许可权相对集中行使第25条：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。2.内部程序不得外部化第26条第1款：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。3.改“串联审批”为“并联审批”第26条第2款：行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理（即“政务超市”）。4.向社会分权第28条：对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。5.实施行政许可的禁止性规定•一是不得限制竞争：行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。（第27条第1款）•二是不得借机谋取私利：行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益（第27条第2款）（三）行政许可的程序一般程序1.申请与受理（29、30、31、32条）申请（申请人的义务与权利）与受理（告知与出具凭证）2.审查程序（34、35、36、37、38条）审查有形式与实质审查，关系他人重大利益时告知和听取陈述与申辩3.决定程序（37、38、39、40条）4.听证程序（46、47、48条）特别程序•包括特许程序、认可程序、核准程序、登记程序。程序手段包括：招投标或拍卖；国家考试；实地检测、检验、检疫、登记等。行政许可听证程序1.适用听证程序的许可事项有：（1）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项；（2）行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益、申请人与利害关系人要求听证的事项。2.听证的具体程序步骤：（1）申请；（2）组织听证；（3）通知有关事项；（4）举行听证；（5）决定。行政机关应当根据听证笔录，并在法定的许可决定期限内作出是否准予行政许可的决定。行政许可特别程序⑴特许程序，对于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置以及直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式决定是否予以特许；•⑵认可程序，对于提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，应当通过考试、考核方式决定是否予以认可；•⑶核准程序，对于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，应当通过检验、检测、检疫等方式进行核准。如药品批准文号（国家药品监督局）、车辆管理所对车辆的定期检测；•⑷登记程序，对企业或者其他组织设立等需要确定主体资格的事项，应当通过登记程序作出。•行政处罚听证程序与行政许可听证程序的区别：•（1）听证类型•行政处罚听证均为“依当事人申请听证”，而行政许可听证还包括“必须听证”（应向社会公告并举行听证）•依当事人申请听证的许可是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的许可。必须听证的许可事项是法律、法规、规章规定•（2）要求听证期限•行政处罚中，当事人要求听证期限是被告知后3日内，而在行政许可中，申请人、利害关系人要求听证的期限是被告知后5日内。•（3）举行听证期限•行政处罚中，没有规定举行听证的期限，而在行政许可中，应当在申请之日起20日内组织听证。•（4）听证后的决定•行政处罚中，没有规定根据听证笔录作出处罚决定，在行政许可中应当根据听证作出许可决定。七、行政许可的监督检查（一）监督检查的内容1.对实施行政许可的行政机关的监督检查；2.实施机关对被许可人的监督检查。（二）监督