《城市规划编制办法》综述

河南省2008年注册城市规划师继续教育《城市规划编制办法》综述河南匠人国际建筑规划设计顾问有限公司河南建筑职业技术学院刘焱2008年7月10日中华人民共和国建设部令第146号《城市规划编制办法》已于2005年10月28日经建设部第76次常务会议讨论通过，现予发布，自2006年4月1日起施行。——建设部部长汪光焘2005年12月31日一．新版《编制办法》修订情况介绍旧版《办法》（建设部令第14号）的局限和不足1）过度强调由政府统一配置资源的原则，没有考虑到市场经济体制下市场对资源配置的基础作用，表现在规划引导和调控城市建设与发展的强制性和灵活性都存在明显不足；2）过于偏重对建设开发的指导作用，对人文和自然资源环境的保护强调不足，对社会公平和公众利益的关注也显不够；3）在城乡关系上体现了较强的城乡二元特点，无法保证城市规划在促进区域统筹和城乡统筹发展方面应当发挥的作用；4）在技术上体现了较强的工程技术属性，缺乏基本的公共政策理念；5）在组织工作上体现的是单一政府行政部门原则，缺少其它部门与公众参与的程序保障。（一）修订的必要性1）日益完善的社会主义市场经济体制要求城市规划的职能要从注重建设项目的安排转向注重发挥政府的调控、监督、管理和服务的作用。规划既要适应市场的变化，又要更好地发挥宏观调控工具的功能。2）新一届中央政府强调的科学发展观要求城市规划要更加关注区域协调发展、城乡统筹建设、资源和生态环境的有效保护、能源和水资源以及土地资源的节约使用，促进社会、经济和环境的协调发展，建设节约型城市。3）和谐社会目标的提出要求城市规划要更加关注社会公平和保障公众利益，注重协调不同利益主体之间的关系，合理安排与人民群众生活密切相关的公共服务、公益设施、住房建设和交通发展，坚持以人为本，方便群众生活，全面改善城市人居环境，维护社会稳定和公共安全。国家宏观发展背景的转变修订《办法》成为一项紧迫的任务国务院下发《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）；建设部等九部委下发关于贯彻落实国发[2002]13号文件的通知（建规[2002]204号）；建设部下发关于印发《近期建设规划工作暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》的通知（建规[2002]218号）；建设部下发《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》（建规[2005]142号）；建设部下发《关于开展城乡规划效能监察的通知》（建规[2005]161号）；国务院办公厅转发建设部《关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国发办[2006]12号）。修订《办法》成为一项紧迫的任务《城市绿线管理办法》（建设部令112号）2002年11月1日起实施；《城市紫线管理办法》（建设部令119号）2004年2月1日起实施；《城市黄线管理办法》（建设部令144号）2006年3月1日起实施；《城市蓝线管理办法》（建设部令145号）2006年3月1日起实施。2002年，国务院下发了第13号文件，此后，开始启动新版《城市规划编制办法》修订的研究工作；建设部委托中国城市规划设计研究院成立了起草组，对旧版《办法》（建设部令第14号）存在问题进行分析，并研究修订的基本思路；建设部领导高度关注这项工作，曾多次就《办法》的改革提出了十分明确的要求，并做出具体的指导；起草组对初稿进行了多次修改，并发往各省、自治区建设厅、直辖市规划局征求意见；城乡规划司根据建设部领导的多次具体指示和各地反馈的意见，对征求意见稿又做了进一步的修改完善；2005年10月28日经建设部第76次常务会议讨论通过；2005年12月31日，汪光焘部长签发了新版《城市规划编制办法》（建设部令第146号），于2006年4月1日起施行。（二）修订过程1）规划功能的转变：从技术文件走向公共政策。2）规划编制组织方式的转变：从行政手段为主转向依法行事、社会监督、公众参与；从单一政府行政主管部门组织编制转向建立健全政府、专家、部门与公众参与的程序保障。3）规划前提的转变：从确定发展目标和增长速度转向控制合理的环境容量和确定科学的建设标准。4）规划编制重点内容的转变：从重点确定开发建设项目和用地安排转向各类资源的有效保护和空间管制。5）规划调控和管理范围的转变：从局限于城市规划区，转向更加突出强调区域统筹和全市域城乡统筹的概念。6）规划技术方法的转变：从传统比较单一的学科、技术结构转向多学科、多部门共同参与和新技术、新方法的广泛运用。（三）修订思路的转变1）尽量参照《城乡规划法（修改稿）》的相关内容；2）重点解决当前城市总体规划修编工作迫切需要解决的问题，注意体现总体规划的综合性、战略性、前瞻性；3）分列城市规划编制组织、要求、内容，强化规划编制过程的行政、技术程序，规范规划编制行为，提高规划的严肃性；4）重点突出规划编制过程中对人文与自然资源环境问题和社会公平问题的研究，强化和增加相关的规划内容；5）充实、增加总体规划纲要的内容要求；6）明确近期建设规划的内容；7）明确总体规划、控制性详细规划的强制性内容；8）为交通、绿地、市政等专项规划的编制提供条件；9）在对旧版《办法》作出重大调整的同时，适当兼顾旧版《办法》的延续性，以便平稳过渡。（四）修订的基本原则和内容要求二．新版《编制办法》条款解读共五章四十七条第一章总则（10条）第二章城市规划编制组织（7条）第三章城市规划编制要求（10条）第四章城市规划编制内容（四节17条）第一节城市总体规划（7条）第二节城市近期建设规划（3条）第三节城市分区规划（3条）第四节详细规划（4条）第五章附则（3条）文章结构——章节条款的变化共五章三十一条第一章总则（10条）第二章总体规划的编制（7条）第三章分区规划的编制（3条）第四章详细规划的编制（7条）第五章附则（4条）旧版《办法》新版《办法》保留修改删除归并增加第一条目的（修改）第二条适用范围（修改）第三条城市规划的基本属性（增加）第四条规划编制的基本原则（增加）第五条规划编制的基本原则（增加）第六条编制组织原则（增加）第七条规划阶段（保留）第八条与上位规划关系（增加）第九条规范和基础资料要求（归并）第十条编制资质（保留）第一条目的第二条适用范围第三条规划阶段第四条编制组织第五条编制资质第六条标准规范第七条基础资料要求第八条城市设计手法引入第九条部门和公众参与第十条基础资料要求旧版《办法》新版《办法》第一章总则（保留）第二章第一章第一条为了规范城市规划编制工作，提高城市规划的科学性和严肃性，根据国家有关法律法规的规定，制定本办法。第一章第一条为使城市规划的编制规范化，提高城市规划的科学性，根据《中华人民共和国城市规划法》的有关规定，制定本办法。旧版《办法》新版《办法》第一条《办法》制定的目的（修改）第一章第二条按国家行政建制设立的市，组织编制城市规划，应当遵守本办法。第五章附则第四十五条县人民政府所在地镇的城市规划编制，参照本办法执行。第二条《办法》的适用范围（修改）第一章第二条按国家行政建制设立的直辖市、市、镇编制城市规划，必须遵守本办法。第五章附则第二十九条未设镇建制的工矿区、农场、林场的城市型居民点的规划编制，参照本办法执行。旧版《办法》新版《办法》规划系统结构框图——解读“城乡规划法”城市规划是一种公共政策，它自然具有公共政策的基本功能。即导向功能、调节功能和分配功能。第一章第三条城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。第三条城市规划的基本属性（增加）缺旧版《办法》新版《办法》国家标准《城市规划基本术语标准》局部修订征求意见稿：城市规划（修改）原条文：对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。修改为：是政府确定城镇未来发展目标，改善城镇人居环境，调控非农业经济、社会、文化、游憩活动高度聚集地域内人口规模、土地使用、资源节约、环境保护和各项开发与建设行为，以及对城镇发展进行的综合协调和具体安排；依法确定的城市规划是维护公共利益、实现经济、社会和环境协调发展的公共政策。第一章第四条编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。第四条城市规划编制的基本原则（增加）缺旧版《办法》新版《办法》一个社会要有生机活力，必须有必要的差别；同样，一个社会要保持稳定发展，必须把差别控制在合理的范围之内。第一章第五条编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。第五条城市规划编制的基本原则（增加）缺旧版《办法》新版《办法》第一章第六条编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。第六条城市规划编制的组织原则（增加）缺旧版《办法》新版《办法》规划结果向民众的公示和宣传规划过程的民主性建立健全政府、专家、部门与公众参与的程序保障单一政府行政主管部门组织编制两个转变第一章第九条编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证，并广泛征求有关部门和当地居民的意见。——靠近“北京总规”的组织方式二十字的组织模式“三、三、四”的工作机制政府组织专家领衔部门合作公众参与科学决策１）三家编制单位中国城市规划设计研究院北京市规划设计研究院清华大学２）三级例会制度市委、市政府专题会议（８次）重要工作协调会议（６次）日常工作协调推进会议（每周5次以上）3）四种参与方式中央部门参与（14次）市相关部门（区县）参与（39个/19个）中外专家参与（中方近200人次，外方近100人次）公众参与（电话、网络和电视等途径建议近千条）第一章第七条城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第七条规划阶段（保留）第一章第三条编制城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段。根据实际需要，在编制总体规划前可以编制城市总体规划纲要；大、中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。旧版《办法》新版《办法》第三章城市规划编制要求第二十条编制城市总体规划，应当先组织编制总体规划纲要，研究确定总体规划中的重大问题，作为编制规划成果的依据。新版《办法》第一章第八条国务院建设主管部门组织编制的全国城镇体系规划和省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，应当作为城市总体规划编制的依据。第八条与上位规划关系（增加）缺旧版《办法》新版《办法》第一章第九条编制城市规划，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。第一章第六条编制城市规划应当遵循《中华人民共和国城市规划法》确定的各项规划原则，符合有关标准和技术规范，并积极采用先进的规划设计方法和技术手段。第七条编制城市规划应当对城市的国民经济与社会发展、自然环境、城市建设的历史与现状等情况进行深入调查研究，取得准确的基础资料。第十条编制城市规划采用的勘察、测量图件和资料必须符合城市规划勘察主管部门的有关规定和质量要求。第九条规范和基础资料要求（归并）旧版《办法》新版《办法》第一章第十条承担城市规划编制的单位，应当取得城市规划编制资质证书，并在资质等级许可的范围内从事城市规划编制工作。第一章第五条承担编制城市规划任务的单位，应当符合国家关于规划设计资格的规定。旧版《办法》新版《办法》第十条编制资质（保留）第一章第八条在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境作出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平。旧版第八条城市设计手法引入（删除）旧版《办法》问题：未来城市设计的归属和走向？本章主要目的是规范城市规划的编制程序，从制度上防止在城市规划修编和调整中的随意性，主要包括：一是强调了编制工作中前期针对城市发展的重大战