试论在大监管体系下优化价格风险预警与核查机制

试论在大监管体系下优化价格风险预警与核查机制【内容摘要】优化价格风险预警与核查机制是优化综合治税机制的一项长期任务，贯穿大监管体系建设全过程，是实现税收征管职能优化的重要抓手。本文通过分析大监管体系建设对优化综合治税价格风险预警与核查机制建设的内在要求，论证了价格风险预警、价格监控与价格核查三个环节在闭环式价格管理中的作用与重要性，反思了当前价格预警与核查机制建设中存在的问题，提出了优化价格风险预警与核查机制的对策建议。【关键词】大监管体系风险预警核查机制优化2011年，总署党组提出了以深入推进海关大监管体系建设为载体，不断优化海关监管和服务，努力建设适应科学发展要求的现代化海关，为经济社会发展作更大贡献的总体工作思路。总署党组要求全国海关高质量地完成2011年税收征管任务，继续优化综合治税工作机制，完善税收风险预警与核查机制。笔者试从价格职能管理的角度，以大监管体系建设的视角，剖析目前价格风险预警与核查机制建设与大监管体系建设要求的差距与不足，提出完善价格风险预警与核查机制的措施与建议。一、大监管体系建设对优化综合治税价格风险预警与核查机制建设的内在要求。大监管体系建设的根本要求是按照科学发展观要求优化海关监管与服务，最终目的是促进社会经济的发展。优化综合治税机制就是优化依法征管，保障税收应收尽收的工作机制，提高税收征管效能，最终统一于海关监管与服务的优化。优化价格风险预警与核查机制是优化综合治税机制的一项长期任务，贯穿大监管体系建设全过程，同时也是适应现代化海关建设，实现税收征管职能优化的重要抓手。从价税是海关税收的主体，关税部门的首要职责是运用估价法规和估价技术来实现海关税收的应收尽收，而防范与打击价格瞒骗则离不开稽查与缉私的行政、刑事处罚手段。因此，笔者认为价格风险预警与核查机制应在大监管体系下，以风险管理理念为指引，通过价格风险参数预警指导通关现场审价验估，以价格风险监控为基础，以价格核查为手段进行风险验证与处置，并与反价格瞒骗机制深度融合，通过稽查与缉私的信息共享与反馈，最终形成综合治税整体合力的价格职能管理工作机制。按照大监管体系建设的要求，优化价格风险预警与核查机制应当向着职责分工明确，工作流程清晰，运行顺畅高效的方向发展。大监管体系建设对优化价格风险预警与核查机制的内在要求应当体现在内部与外部优化两方面，以达到运转灵活，配合协调，高效的目的：一是价格风险预警与核查机制的内部优化，主要包括工作流程和运行机制优化，工作方法与手段的优化；二是与外部工作机制的互动优化，如反价格瞒骗工作机制的深度融合，大监管体系“三查合一”工作机制的联系配合优化，等等。二、在大监管体系下价格风险预警与核查机制需厘清的环节要素及存在问题价格管理的基本职责包括制定价格风险参数，开展价格监控分析，进行价格风险预警，组织实施价格核查，为海关审价部门、现场和其他职能部门提供估价技术支持。价格风险预警与核查机制执行的主体是关税部门，包括关税职能部门与现场，核心环节有价格风险参数，价格风险监控和价格核查，三者构成了一个完整的闭环式管理回路。价格监控是开展价格核查的前提，价格核查是价格监控风险处置的落脚点，价格风险参数则是监控与核查成果对正面征管的直接反哺与应用。价格监控需要价格核查来验证价格风险分析的准确性，查漏补缺，价格核查需要由价格风险监控锁定的线索作先导和指引。三者任缺其一，都不能构成一个完整的价格管理回路。其中价格监控是核心职能，价格核查是职能实现手段，价格风险参数是职能服务产品。自2000年通关改革以来，关税部门职能转变的重要变化之一就是以关税监控分析系统为依托开展价格监控分析工作，以此作为职能部门开展职能管理的重要手段和主要抓手。十年的管理实践证明，价格风险参数管理、价格监控和价格核查为海关提高税收征管质量，保证税收应收尽收，反价格瞒骗以及在利用现代化技术手段转变职能实现方式，发挥海关整体效能等方面发挥了强大作用。如2010年，一办五处价格外脑机构发布一、二级价格风险参数6.9万条，全国风险参数管理商品审价补税近20亿元；开展二级价格监控共计撰写各类价格监控分析报告326份，下发价格监控联系单和风险函179份，通过价格核查等手段追补税款3.8亿元。向缉私部门移送价格瞒骗线索29起，刑事立案17起，行政立案4起，合计案值约15亿元，涉嫌偷逃税款约1.8亿元。（一）价格风险参数环节及存在问题总署2008年6月修订发布的《海关进（出）口货物审价工作规程》（以下简称“规程”）明确了价格风险参数制定、审核和发布的制度。全国海关设置两级价格风险参数，作为审价环节的风险提示。一级价格风险参数在全国范围内适用，二级价格风险参数在直属海关辖区内适用。存在问题：1．价格风险参数定位与应用存在误区。从制度本身的分析，价格参数定位是审价的风险提示，而不是执行性参数，但在实际应用时，存在两种倾向，一是审价现场直接把风险参数作为最低限价使用，武断估价，另一种是无视参数的风险提示，对贴近或高于风险参数的商品，估价不作为；2．重价格风险参数的制定，轻评估与反馈。如目前一办五处在工作量评估中仅把制定一级价格风险参数的条数作为一项评估指标，却鲜有对参数风险指向的准确性与有效性的科学评估，如价格水平提升幅度，实际估价补税数，查获案件数等等。此外，未能建立科学的价格风险参数应用、反馈和修正机制，现场对参数的需求高而对参数制定的信息贡献少。3．价格风险参数不新，不全，不齐。由于商品市场价格变动频繁，以及不断涌现的新商品和新贸易方式，一月一次的动态工作调整机制显然难以适应各类商品常态性的价格变化，因而常被审价现场诟病。不新是指动态调整跟不上市场变化，不全与不齐主要是指商品的履盖面与规格型号不能完成满足审价需求。（二）价格监控环节及存在问题价格监控最早出现在2001年12月由总署发布的《海关估价工作规程（暂行）》文件中（署税发[2001]478号文）。该文明确全国海关设立三级价格监控，实行总署统一管理，分级负责的工作机制。一般而言，价格监控就是关税职能部门运用价格风险分析工具和手段，对已结关放行的进出口报关单数据进行风险分析，撰写价格监控报告，提出风险处置意见和建议的过程。价格监控侧重于对涉税价格要素的风险监控。价格监控从纵向分三个层级，即关税征管司的一级监控、一办五处价格外脑机构的二级监控和直属海关关税职能部门的三级监控。根据监控对象、目的和时间不同，又可分为宏观监控和微观监控，常规监控与专项监控。具体的监控内容则包括，量价税数额，关区或具体商品的价格水平等量化指标，申报价格高低异常对比分析，可能存在的价格风险点，高风险商品、行业或企业，等等。存在问题：1．纵向三级价格监控机制的有效联动运作不畅。《规程》比较明确地定位了三级价格监控工作机制的职责分工，但是在三级价格监控工作机制的职责落实仍然存在运作不畅的问题。比如，对二级价格监控发现的重大或行业性价格风险，应当及时报告关税司并提出处置建议，但实际运行中一二级价格监控的信息沟通、上报与反馈存在不及时和不顺畅的情况。再如，价格外脑机构开展二级价格监控并向有关海关制发的价格风险函或监控联系单，有关海关的落实、处置与反馈不畅。根据大监管体系建设方案的要求，强化外脑机构被赋予“分析监控”等业务管理职责。但是外脑机构的业务管理职责的落实与职能实现，从方案到制度，缺少实质性的配套保障。2．横向价格监控结果的处置反馈与价格核查机制联动运作不畅。侧重涉税涉价要素的价格风险监控，其监控结果需要价格核查进行处置与验证，这是对完税价格真实性与准确性的核实，也是海关估价时空的延伸。但是由于价格核查执行主体的局限性以及法定职权的不匹配，价格核查难以满足价格监控的风险处置要求，因此机制的横向运行不顺畅。3．价格监控的及时性、准确性和预警性有待加强。由于商品的多样性与复杂性，三级价格监控需要进行海量的数据分析对比，收集与积累大量的背景资料，有时甚至需要开展深入的市场与贸易调研，在此基础上才能准确捕捉到价格风险点或高风险企业、商品或行业，因此需要投入大量的人力、物力和时间，需要有丰富估价实践经验的关员。而从目前现状分析，存在规范申报要素缺失导致数据失真，行业价格信息不对称，以及海关价格职能部门的人力资源紧缺，人员交流频繁等多方面的问题。以上种种，导致价格监控难以全面实现及时性、准确性和预警性的要求。（三）价格核查环节及存在问题根据《中华人民共和国海关审定进出口货物完税价格办法》（下称《审价办法》）规定，“价格核查”是指海关为确定进出口货物的完税价格，依法行使该办法第四十七条规定的职权，通过审查单证、核实数据、核对实物及相关账册等方法，对进出口货物申报成交价格的真实性、准确性以及买卖双方之间是否存在特殊关系影响成交价格进行的审查。根据《关税条例》和《审价办法》等法律法规的规定，广义的价格核查权包括价格质疑权、查阅和复制权、价格调查权、查验或化验权、检查权和要求协助查询权。价格核查的对象是对申报价格的准确性和完整性有疑问的进出口货物及企业。价格核查的时间点贯穿进出口货物通关的全过程，海关可在结关前或结关后运用多种手段开展价格核查。价格核查组织实施的主体是直属海关的关税职能部门，广义的价格核查必要时还需借助稽查或者缉私的力量，运用稽查或缉私的方法和手段进行。在实际征管中，由于人力资源配置和职能实现等方面的原因，结关前的价格核查容易造成通关瓶颈，引发税收征管矛盾，通关前价格核查的实施难度大。价格核查作为职能实现和验证风险的一种手段，通常都由关税职能部门在后续环节实施完成。存在问题：1．价格核查职责与职权不匹配，开展价格核查工作不平衡。如前所述，广义的价格核查需要稽查或者缉私的力量，运用稽查或缉私的方法和手段进行。而作为价格核查执行主体的关税部门，职责与职权不匹配，全国海关价格核查的力量配置不到位、不完善，开展价格核查工作极不平衡。如上海价格处多年来坚持开展价格核查与反价格瞒骗并重，工作成效显著，2010年先后查获价格瞒骗案件11起，案值6750万元，涉嫌偷漏税961万元。而多数的直属海关关税职能部门因为多种原因却并未实际承担价格核查的职责。2．价格核查与反价格瞒骗机制的深度融合提高整体综合治税效能有待完善。在现行的执法环境下，海关面临的价格瞒骗形势严峻，价格瞒骗规模不断升级，手段不断翻新，方法隐蔽性强，越来越呈现出行业化和专业化趋势，严重危害国家税收安全。近年来海关构筑了打防结合的“三道防线”作为海关反价格瞒骗机制的主体，但该机制的建设尚不完善，如反价格瞒骗的主体过多，三道防线囊括了几乎所有的业务部门，各部门间的职责不明确，联系配合机制不顺畅。作为反价格瞒骗第二道防线的通关环节，海关审价仍是防范价格瞒骗的第一主战场，存在以估代罚，惩处不力的现象。作为审价职能延续的价格核查，存在单兵作战的工作局面，需要与后道防线的稽查、缉私部门深度融合，从而提高综合治税效能。3．与大监管体系“三查合一”的工作交叉关系尚待理顺。“三查合一”是海关大监管体系建设的重要内容和关键环节。具体内容是将海关稽查、减免税核查和保税中后期核查实行统一归口管理，实现对海关现有职能的归口、综合和优化。“三查合一”将有效促进海关后续管理和实际过程监管的加强。关税部门在通关环节实施的价格核查，在手段、方法、工作内容和对象等方面一定程度上与一般贸易后续稽查工作存在交叉。因此，厘清价格核查与价格稽查的工作范畴，加强联系配合，提高协同作战能力，显得非常必要。三、优化符合大监管体系要求的价格风险预警与核查机制优化符合大监管体系要求的价格风险预警与核查机制，应当完善价格风险参数预警机制，优化纵向与横向的价格监控工作机制，同时优化价格核查与反价格瞒骗机制的有效联动与深度融合，加强与稽查工作的协调力度，优势互补，提高协同作战能力。（一）完善价格风险参数预警机制，加强辅助审价的估价数据库建设。一是实行价格风险参数的分类管理与应用。首先对特定时期的高风险敏感商品，应当强化估价的反瞒骗现实作用，实行刚性的最低限价式管理，价格参数的来源应以缉私查获的真实成交价格为依据，并进行动态调整。其次对一般性的风险商品则应坚持