2016年广东基本农田保护经济补偿资金

2016年广东省基本农田保护经济补偿资金绩效评价报告评价机构：广东省综合改革发展研究院机构负责人：周林生项目负责人：朱明非为全面检验2016年广东省基本农田保护经济补偿资金使用绩效，考核资金预期绩效目标的实现程度、支出效率和综合效果，进一步提高财政支出的管理水平，根据《中华人民共和国预算法》、《广东省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（粤府〔2015〕50号）关于预算绩效管理的有关规定、《广东省财政厅关于下达2015年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知》（粤财农〔2016〕36号）和《广东省财政厅关于下达2016年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知》（粤财农〔2016〕69号），广东省综合改革发展研究院受省财政厅委托组成2016年基本农田保护经济补偿资金评价工作组（以下简称评价工作组），对2016年下拨的“两笔广东省基本农田保护经济补偿资金共计223886.32万元”的使用情况实施了重点绩效评价，形成了本绩效评价报告。一、基本情况（一）资金背景。我国人口多耕地少，耕地后备资源不足，维护国家粮食安全，保持社会稳定，始终是我国的一个重大问题。为此，1994年８月18日，国务院专门制定颁布《基本农田保护条例》（后于1998年、2011年进一步修订完善），划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护，以满足我国未来人口和国民经济发展对农产品的需求，以保障农业生产及国民经济的持续、稳定、快速发展。进入新世纪，我国陆续制定基本农田保护规划制度、基本农田占补平衡制度、禁止破坏和闲置荒芜基本农田制度、基本农田保护责任制度、基本农田监督检查制度等一系列配套政策以加强基本农田保护，但由于基本农田保护的内在机制不够完善和工业化、城市化进程加快等诸多因素，基本农田保护并没有获得预期的成果，质量和数量都呈现出了下降趋势。对此，党的十七届三中全会决定和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“划定永久基本农田，建立保护补偿机制”。党的十八大提出要“完善最严格的耕地保护制度”、“严守耕地保护红线，严格土地用途管制”、“给农业留下更多良田”。为贯彻落实党中央、国务院“建立耕地保护补偿机制”的重大决策部署，广东省积极探索，于2012年9月27日印发了《广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅财政厅关于建立基本农田保护经济补偿制度意见的通知》（粤府办〔2012〕98号），明确从2012年起，由省国土资源厅负责在全省范围内建立和实施基本农田保护经济补偿制度，对承担基本农田保护任务的单位给予补偿。具体地，对出台基本农田保护经济补偿制度实施细则并组织实施的各地级以上市（不含深圳市），省财政按照30元/亩·年的标准给予补助（其中广州、珠海、佛山、东莞、中山市和顺德区以及江门市的蓬江区、江海区、新会区、鹤山市按省级补助标准的50%执行）。（二）资金概况。2016年，广东省财政厅共计下达了两笔基本农田保护经济补偿资金,金额总计223886.32万元。一是于2016年3月15日，广东省财政厅下发《广东省财政厅关于下达2015年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知》（粤财农〔2016〕36号），安排2015年度基本农田保护经济补偿资金111943.16万元。二是于2016年9月18日，广东省财政厅下发《广东省财政厅关于下达2016年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知》（粤财农〔2016〕69号），明确2016年度省级补助资金按照上年补助市县情况予以安排，安排基本农田保护经济补偿资金111943.16万元，资金已全部下达。2015、2016年两个年度的基本农田保护经济补偿省级补助资金对各市的补贴面积、补偿金额完全一样，详见表1-1。表1-12015、2016年度全省基本农田补贴面积、经济补偿资金分配表序号行政区域2015或2016年度补贴面积(万亩)2015或2016年度省级补助资金额度（万元）1广州市167.27402509.112珠海市38.5853578.783汕头市68.71922061.574佛山市57.1784857.675韶关市179.88314106.636河源市80.73361722.557梅州市63.56251906.878惠州市126.57973797.399东莞市42.1218631.8310汕尾市52.021063.7811中山市61.9577929.3712江门市270.46097169.9413阳江市141.25234237.5714湛江市434.93776752.1615茂名市154.96004648.8016肇庆市109.63002545.4817清远市213.48186404.4518潮州市28.4695854.0819揭阳市76.84451261.3920云浮市58.68121760.4421省财政直管县1527.147557143.30合计111943.16注：深圳市不在补助范围内。（三）绩效目标。2016年广东省基本农田保护经济补偿资金的绩效总目标是：通过建立耕地保护补偿机制，使广大农村集体经济组织和农民在承担耕地和基本农田保护责任的同时，获得一定的经济补偿、确实得到实惠，充分调动起广大农村集体经济组织和农民保护耕地和基本农田的积极性，确保全省耕地和基本农田保护工作取得实效。具体目标为：全省各地级以上市财政局、财政省直管县（市、区）财政（税）局等收到此项省财政补助资金后，严格按照《广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅省财政厅关于建立农田保护经济补偿制度意见的通知》（粤府办〔2012〕98号）有关规定，尽快将省级补偿资金分配给承担基本农田保护任务的基本农田保护单位（包括农村集体经济组织、国有农场等集体土地所有权单位和国有农用地使用权单位），主要用于基本农田后续管护、农村土地整治、农村集体经济组织成员参加社会养老保险和农村合作医疗等支出。资金使用后，预计进一步提高农民对耕地和基本农田保护的重要性认识水平、提升农民保护耕地和基本农田的积极性；使全省农田基础设施完善程度提高，农业规模化、集约化程度提高；使全省农田丢荒弃耕面积减少及受人为破坏、非农建设占用现象减少，耕地和基本农田保护面积增加；使全省农村集体经济组织和农民收入增长。二、绩效分析评价工作组依据既定的指标体系和评分标准（详见附件1），评定“2016年广东省基本农田保护经济补偿资金”的整体绩效得分为68.12分，绩效等级为“低”。从七个二级指标的评价得分情况来看，2016年广东省基本农田保护经济补偿资金在资金管理、事项管理及效果性等方面均有待加强。（一）前期准备。该指标主要从论证决策、目标设置和保障措施三个方面考察基本农田保护经济补偿资金投向的合理性和可行性、项目绩效目标的合理性和科学性、人员、机构及管理制度的健全性，指标分值20分，评价得分16.5分，得分率为82.5%。1.论证决策。该指标分值7分，评价得6.5分，得分率为92.86%。一是根据《广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅财政厅关于建立基本农田保护经济补偿制度意见的通知》（粤府办〔2012〕98号），本项目资金设立依据充分，资金投向比较合理。二是资金补偿标准有依据地区发达水平、地区保护基本农田任务轻重情况进行区分，划分了15元/亩/年和30元/亩/年两档，对欠发达地区、基本农田保护任务重的地区进行了倾向性支持，相对科学、相对契合省情。三是补偿资金设立目的较为明确，即通过建立基本农田保护经济补偿制度，建立健全约束与激励并行的耕地和基本农田保护长效机制，确保广大农村集体经济组织和农民得到实惠，确保耕地和基本农田保护工作取得实效。存在问题：一是年度基本农田保护补贴面积没有根据全省基本农田面积划定和调整的实际情况进行相应调整。根据国土资源部《基本农田划定技术规程》(TD/T1032-2011)和《广东省国土资源厅广东省农业厅关于规范做好基本农田保护区划定和调整工作的通知》（粤国土资耕保发〔2013〕363号）等文件要求，各地要切实加强对基本农田划定和调整（验收确认）工作管理，国土资源日常管理中发生已发占用（减少）和补划的基本农田，要结合日常实时变更记录，于年末开展成果更新工作。而2015年、2016年甚至2017年全省基本农田补贴面积均未见可行性分析与计算，决策欠缺科学性。二是补助标准仍存在进一步优化、细分、调整空间。现场评价中梅州市等基本农田保护任务重的地区提出，因市（县）级财政有限、配套资金压力较大，希望省级提高补助标准，减轻地方负担。基本农田保护经济补偿政策是广东省自行制定的政策，其每亩的补偿标准虽然区分了珠三角地区和粤东西北地区，但仍不足以反映目前珠三角地区和粤东西北地区在广东省基本农田保护中所起作用的差别以及两个地区市县财力的差别。项目立项规范扣0.5分。2.目标设置。该指标分值7分，评价得5.5分，得分率为78.57%。2016年广东省基本农田保护经济补偿资金项目设置了相关绩效指标，包括基本农田保护任务面积完成率、农田基础设施完善程度、农业规模化和集约化程度、农民增收、新增农业产值、群众满意度等，指标相对明确、科学，较为合理。存在问题：一是没有在农村集体经济组织成员参加社会养老保险和农村合作医疗支出方向、直接受益农户覆盖率等方面设置相应绩效指标，指标体系不够健全、完整，完整性扣0.5分。二是农田基础设施完善程度、农业规模化和集约化程度、农民增收等指标的可衡量性差，省国土资源厅提供的各市自评材料中没能反映出这些指标的定量完成信息、仅有定性表述，科学性、可衡量性各扣0.5分。3.保障措施。该指标分值6分，评价得4.5分，得分率为75%。一是项目组织机构基本健全，在省级主要是由省国土资源厅耕保处牵头负责，各市、县由国土局、财政局等部门共同负责补助资金下拨事宜，中山、佛山、惠州、肇庆、韶关、汕尾、揭阳等市同时明确提出了审计局、监察局要协同对资金使用情况进行监督管理。二是建立了省、市、县三级项目资金管理制度。目前广东省基本农田保护经济补偿方面在执行的制度包括《广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅财政厅关于建立基本农田保护经济补偿制度意见的通知》（粤府办〔2012〕98号）和《广东省国土资源厅广东省财政厅关于进一步加强基本农田保护经济补偿政策执行力度的通知》（粤国土资耕保发〔2017〕7号）等。各市、县在省下达任务后，均编制了基本农田保护经济补偿制度实施细则，并对实施细则进行了逐级报备。存在问题：一是虽然目前各市、县制定的基本农田保护经济补偿制度实施细则大多明确了补助资金发放范围、对象和标准，但是只有极个别的市、县比如中山市、韶关市基本写清楚了“申请及发放程序”（比如中山规定“补贴给承担耕地保护任务的农村集体经济组织的资金，需按照《中华人民共和国村民委员会组织法》召开村民会议同意后使用。农村集体经济组织或其他责任单位将资金使用方案报所在地镇政府审批同意后，镇区财政部门方可将相应资金拨付至责任单位专用账户。”）。程序性条文的缺失，造成资金使用困难，实施方案合理性扣1分。二是实施细则中各监管主体如国土、财政等部门的具体职责描述不明确，致使第三方无法依规考核各监管主体责任，管理制度健全性扣0.5分。（二）资金管理。该指标主要从资金到位、资金支付和支出规范性三个方面考察资金的到位率、到位及时率、支付率、支付及时率，以及规范支出执行情况，指标分值17分，评价得分11.79分，得分率为69.35%。4.资金到位。该指标分值4分，评价得2.5分，得分率为62.5%。2016年3月15日和2016年9月18日，广东省财政厅分别下发《广东省财政厅关于下达2015年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知》（粤财农〔2016〕36号）和《广东省财政厅关于下达2016年度基本农田保护经济补偿省级补助资金的通知》（粤财农〔2016〕69号），依次安排2015年度、2016年付基本农田保护经济补偿资金各111943.16万元，两笔资金均一次下达，并及时到达各市和财政直管县。各地市根据当地的实际情况，以县（市、区）级确定了具体的补贴标准。从地方配套的补偿标准来看，可分为四个档次。第一档包括广州、