“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南(送审稿)

—1—“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南（送审稿）一、目的与意义目前，我国大气污染的区域性特征日益明显，灰霾、臭氧和酸雨等区域性大气污染问题日益突出，对人民群众身体健康和生态安全构成威胁，成为当前迫切需要解决的环境问题。近年来，长三角、珠三角、京津冀等区域每年出现灰霾污染的天数达到100天以上，空气中细颗粒（PM2.5）年均浓度超过世界卫生组织推荐的空气质量标准指导值2-4倍。光化学烟雾污染频繁发生。区域经济的一体化、环境问题的整体性以及大气环流造成区域内城市间污染传输影响给现行的环境管理模式带来了巨大挑战，区域大气污染联防联控机制亟待建立。通过采取联防联控措施，加大防治力度，统筹环境资源，严格落实责任，形成治污合力，推动区域空气质量不断改善，确保区域环境安全，提升区域可持续发展能力。“十二五”期间我国仍然处于工业化中后期，工业化和城市化仍将处于快速发展阶段，资源能源与环境矛盾将更加集中。为实现2020年全面建设小康社会要求的生态环境质量明显改善的战略目标，应抓住“十二五”这一经济社会发展的转型期和解决重大环境问题的战略机遇期，推进区域大气污染联防联控工作。从系统整体角度出发，制定并实施区域大气污染防治对策，采取煤炭消费总量控制等政策措施，形成环境优化经济发展的“倒逼传导机制”，加大—2—落后产能淘汰力度，促进经济发展方式转变、能源结构优化和能源消费的合理布局，推动区域经济与环境的协调发展。科学编制“十二五”重点区域大气污染联防联控规划，是贯彻《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》（国办发〔2010〕33号，以下简称《指导意见》）、落实“十二五”国家环保目标、强化政府宏观调控措施的一项重要工作，是“十二五”环境保护规划的重要组成部分，同时也是指导区域经济发展、产业布局、能源消费和大气污染物排放控制的重要文件。“十二五”重点区域大气污染联防联控规划包括“三区六群”的共九个分区规划和一个总体规划。长三角、珠三角、京津冀、辽宁中部城市群、山东半岛城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群等“三区六群”内的各地政府，要根据《“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南》要求和当地实际情况，配合环境保护部等有关部委编制三区六群的“十二五”大气污染联防联控规划，汇编后报国务院审批。其他区域由省级环境保护厅（局）根据实际情况参照《“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南》组织编制本省区域大气污染联防联控规划，报省级人民政府审批。为加强区域大气污染联防联控规划编制的科学性和规范性，提高规划实施的可操作性，特制订《“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南》（以下简称《指南》），指导各地区域大气污染联—3—防联控规划编制和实施工作。二、指导思想以科学发展观为指导，围绕全面建设小康社会的环境要求，以改善大气环境质量为目标，以统筹区域环境资源为主线，以多污染物综合控制和均衡控制为手段，充分利用大气环境质量模型模拟的区域减排-响应关系，科学编制“十二五”重点区域大气污染联防联控规划，明确“十二五”期间重点区域大气污染防治目标、重点任务、政策措施和保障机制，实现区域大气污染防治的定量化和精细化管理，促进经济发展方式转变，提升区域可持续发展能力。三、编制原则统筹协调、上下联动。“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制要与国家宏观经济政策、节能减排重大战略、能源发展规划和产业发展规划等有机衔接。统筹区域内产业发展、产业布局、城市间污染防治要求，协调经济发展与环境保护关系。通过自上而下与自下而上相结合的方式，采取“二上二下”的方法协调与衔接不同区域的规划目标、规划任务和技术要求；区域内各省市根据国家制定的《指南》要求，编制提交本省市规划方案，国家统筹协调，形成区域规划文本。统一管理、整体推进。打破行政区划界限，将区域作为整体，进行统一规划，提出共同的区域大气环境管理目标和政策措施要求。统筹协调多方利益主体，加强区域交流合作，采取综合控制措施，推进多污染物协同减排和多污染物的均衡控制，推进区域大气环境—4—质量全面改善。分区要求、分类指导。根据不同区域的大气环境问题特征和未来发展需求，提出各自的环境目标和管理要求；对区域内不同城市，根据其对区域大气环境污染的影响贡献，考虑经济发展水平和污染治理能力，制定差异性任务要求与政策措施。结合各行业的生产工艺、排放特点和政策要求，分析不同行业污染防治的技术潜力，分行业提出控制要求。任务细化、项目落地。围绕区域环境质量目标，采取多污染物综合控制和均衡控制的途径，明确细化各地不同污染物的防控要求和工作任务。基于污染防治技术要求，根据大气污染排放现状，编制详细的污染防治项目清单，将工程项目落实到源，作为下一步规划实施考核的重要依据。四、总体要求（一）规划范围“三区六群”是指长三角、珠三角、京津冀、辽宁中部城市群、山东半岛城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群，共涉及14个省、直辖市。长江三角洲包括上海市、江苏省、浙江省两省一市。珠江三角洲包括广州市、深圳市、珠海市、佛山市、江门市、肇庆市、惠州市、东莞市、中山市9个城市。京津冀包括北京市、天津市、河北省两市一省。辽宁中部城市群包括沈阳市、鞍山市、抚顺市、本溪市、营口—5—市、辽阳市、铁岭市7个城市。山东半岛城市群包括青岛市、济南市、烟台市、淄博市、威海市、潍坊市、东营市、日照市8个城市。武汉城市群包括武汉市、鄂州市、黄石市、黄冈市、孝感市、咸宁市、仙桃市、天门市、潜江市9个城市。长株潭城市群包括长沙市、株洲市、湘潭市3个城市。成渝城市群包括四川省成都市、绵阳市、德阳市、内江市、资阳市、遂宁市、自贡市、泸州市、宜宾市、南充市、广安市、达州市、眉山市、乐山市、重庆市15个城市。海峡西岸城市群包括福建省的福州市、厦门市、泉州市、漳州市、莆田市、宁德市、龙岩市、三明市、南平市9个城市。（二）规划时限规划的基准年为2010年，规划目标年为2015年，远景目标年为2020年。当前，各地在开展规划编制工作时应以2009年环境空气质量现状和以污染源普查动态更新后的2009年污染物排放量数据作为基础，结合2010年污染控制计划及“十一五”污染防治实际进展情况，推算2010年排放量，作为规划一上、一下的排放量基数。待2010年环境空气质量和污染物排放量数据确定后，规划基数统一调整为2010年数据。（三）基本思路1.以改善区域大气环境质量为核心，综合考虑区域经济发展、污染防治技术要求及环境状况，确定区域大气环境总体目标。基于—6—区域大气环境问题特征、污染超标情况，充分考虑全面建设小康社会、率先实现社会主义现代化的环境要求，协调磋商确定区域大气环境质量目标，包括区域性环境质量目标和城市达标率目标；根据区域大气环境质量目标要求，利用大气环境质量模型模拟的排放-响应关系，确定不同污染物排放控制要求，包括区域二氧化硫总量控制指标、区域氮氧化物总量控制指标、区域烟粉尘总量控制指标、区域挥发性有机物减量指标等。2.统筹区域环境资源，建立公平合理的污染防治目标，实现区域经济与环境的协调发展。统筹考虑区域内各城市社会、经济、环境发展状况，兼顾长期和短期利益，建立起有利于实现区域公共利益最大化的大气污染物排放总量分配机制。根据地区产业结构的特点和排污总量的特征，分期、分批制定总量控制指标；环境污染严重及对区域大气环境质量影响较大的地区，严格控制排污总量；创新环境经济政策，建立发展补偿等利益均衡机制，推动区域整体发展。3.强化对经济发展与能源消费的导向性作用，实现环境保护优化经济发展。严格控制新增污染物排放量，重点区域新建项目必须按照先进的生产技术和最严格的环保要求进行控制；划定重点控制区，加大对控制区内现有大气污染源整治力度，密切关注这些地区的新建项目，从区域统筹的角度考虑，实施严格环境准入制度；重点推进区域环评和重点产业发展规划环评，引导区域重大产业合理布局；发展清洁能源，改善能源消费结构，加强高污染燃料禁燃区—7—划定工作，控制煤炭消费总量，促进区域经济发展的绿色转型。4.加大区域污染控制力度，分地区、分行业编制减排项目清单，落实控制任务。针对影响区域大气环境质量的重点污染物，包括二氧化硫、氮氧化物、颗粒物及挥发性有机物等，按照排放-质量响应关系，加大重点区域污染控制力度，形成以区域大气环境质量全面改善为核心的多污染物综合防治体系。根据区域各控制单元基准年污染排放状况及污染防治技术要求，分析其减排潜力，筛选重点污染源，制定污染控制方案。分地区、分行业编制详细工程项目清单。（四）工作要求长三角、珠三角、京津冀、成渝城市群涉及的9省（市）分别编制本省市大气污染防治规划后，由环境保护部等部门协调9省（市）编制四大区域大气污染联防联控规划。其他区域在环境保护部等部委的指导下由省级环境保护厅（局）组织编制。重点区域内各地应按照《指南》的工作任务和技术方法，从本地出发，科学开展大气环境现状评估，提出本地规划目标与控制指标，制定污染防治重点任务，编制详细的工程项目清单，并提出能力建设需求和规划实施保障措施，于2010年12月底前上报本省（市）规划方案（一上稿）。根据各地上报的规划方案一上稿，从区域角度出发，由环境保护部等部门协调相关省份意见，编制长三角、珠三角、京津冀、成渝区域大气污染联防联控规划，深入分析各个区域的大气环境质量现状、大气污染排放现状，开展区域大气环境质量影响评估，提出—8—区域大气环境目标、控制指标和指标分配方案；划定区域的重点控制区，明确不同区域环境管理政策及产业发展限制要求；对重点行业和重点污染物，制定区域大气污染防治任务，编制具体工程项目清单；提出区域大气污染联防联控管理能力建设和实施保障措施。在此基础上，形成长三角、珠三角、京津冀、成渝四大区域的大气污染联防联控规划（一下稿）；对其他区域大气污染联防联控规划进行指导，提出具体修改意见。该项工作于2011年3月底前完成，下发征求地方意见。针对区域大气污染联防联控规划的一下稿，各地根据2010年环境空气质量和污染物排放量数据，将规划基数统一调整为2010年实际数据；并根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，调整经济发展等预测数据和污染防治任务；于2011年5月底前完成规划方案（二上稿），提交环境保护部。根据各地规划方案（二上稿）和反馈意见修改完善规划文本，环境保护部等部委组织征求有关部委和地方意见，召开专家评审会，修改完善后上报国务院，批复后正式下达各地（二下稿）。五、工作任务（一）大气环境现状评估与问题分析评估区域和城市的大气环境现状，建立大气污染物排放与环境质量之间的响应关系，识别区域关键性大气环境问题、区域性主要污染因子和污染特征。1.大气环境质量现状评价—9—开展基于常规污染因子SO2、NO2、PM10为主的环境质量评价，以区域内城市为基本单元进行评价后开展区域综合评价；有条件的地区基于已有的监测点位和研究成果，开展以区域特征污染因子PM2.5和O3为主的环境质量评价；评价区域酸雨污染现状；有条件的地区对有毒有害废气监测结果进行评价。通过分析，得出区域和区域内各城市大气环境质量状况、酸雨污染状况、区域复合污染特征、各种污染因子高值区等评价结论。评价方法以单因子方法为主，评价时限为2005年以来的变化情况，常规污染物以国标年平均二级标准进行评价，O3以国标小时二级标准进行评价，PM2.5参考WHO第一阶段值年均值进行评价。2.大气污染排放现状评价基于污染普查更新数据，结合已有研究成果，分行业、分城市开展二氧化硫、氮氧化物、烟尘、粉尘、挥发性有机物等排放评价工作，包括排放总量、火电排放量、工业排放量、交通排放量、生活排放量等；分析火电、钢铁、有色、石化、水泥、化工、交通等重点行业主要污染因子排放量及所占比重，评价单位产品/单位产值的排放绩效；分析单位面积、单位人口主要污染因子排放强度。评价时段为2007年以来的变化情况，数据来源为污染源普查数据及其他相关成果。3.区域大气污染传输影响评估利用CMAQ模型等