风险与机会评估第242期(XXXX-2-29)

第242期2012年2月29日风险与机会评估风险评估：小产权房清理对商品房市场影响有限机会评估：土壤修复或成为环保投资的重要标的风险与机会评估风险评估：小产权房清理对商品房市场影响有限TOP分析结论：考察改革的力度还有一个指标，就是对“历史遗留问题”的态度，从中可以窥见高层的改革决心。如果拖延多年的清理突然到来，这很可能说明经济环境可能要发生较大变化。小产权房能够顶着非法的帽子多年存在，实际原因是“违法”的后果较轻，对各方利益的影响都为正，缺少改变现状的动机。但如果时松时紧的政策突然到了临界点，一定是某个因素发生了根本变化，并且该因素已经严重伤害了某一方的利益。对于小产权房的合法性一直存在争议，这主要围绕超出法律层面之外的角度，譬如立法的目的来进行，并非法律条文上有模糊之处。自2007年之后各部委和国家领导人在不同场合多次重申，城镇居民购买农村住房是违背《土地管理法》的行为，不受法律保护。这是小产权房清理最直接的法律依据，但时机选择在2012年，这还不是全部理由。决策层实际上认为，现行土地制度和集体土地承包关系是有利于农民的，虽然限制流转可能减少了财产性收入，但也防范了农民失地这一最坏情况。所以土地承包关系的稳定是优先考虑，无论在使用上如何创新（包括建公租房），土地性质不会变，这是基本思路。从制度基石的角度出发，小产权房大规模转正的预期是不现实的。清理小产权房已经提上日程在某种意义上，经济走势与改革的相关性从未像现在这样大。尽管改革的必要性几乎没有争议，但具体举措仍需要艰难博弈。就制度变迁对经济环境可能的影响来看，没有比土地制度更敏感的话题了。当然土地问题不可能与法律、农村、户籍、中央—地方财政关系等方面割裂看待，这预示着根本性的转折难度很大。不过考察改革的力度还有一个指标，那就是对“历史遗留问题”的态度，从中可以窥见高层的改革决心。如果拖延多年的清理突然到来，这很可能说明经济环境可能要发生较大变化。小产权房就是一个有代表性的问题，这已经成为国内房地产市场不可分割的一部分。虽然在产权上是灰色的，但由于小产权房与商品房之间的竞争并不直接，一直被地方政府当作商品房的补充而默许存在，客观上也解决了一部分购房和租房需求。小产权房能够顶着非法的帽子多年存在，表面上看是缺少可行的解决办法（规模大、涉及人数多），实际原因还是“违法”的后果较轻，对各方利益的影响都为正，缺少改变现状的动机。但换一个角度看，如果时松时紧的政策突然到了临界点，一定是某个因素发生了根本变化，并且该因素已经严重伤害了某一方的利益。根据国土资源部近期透露的信息，针对小产权房的清查工作已经开始，这可能是指2011年二、三季度开始的“司局层面调研计划”，目的是摸清重点城市小产权房的分布、规模、销售、入住群体、利益分配等情况。此外正在进行的农村土地确权登记发证，也相当于对小产权房进行摸底。除重申小产权房不受法律保护之外，国土部还表示2012年将在全国范围内选择试点城市，开展小产权房清理工作。虽然圈定试点城市并不比出台清理方案简单，但既然已经提上日程，小产权房维持现状无疑越来越困难。如果房地产市场的重要一极不复存在，释放的土地资源和购房需求对商品房不可能没有影响，但效果要视清理的路线、范围和进度而定。所谓小产权房，广义的解释是任何未能按照规定的土地属性和用途建造的房屋，或者说没有取得国家住房管理部门颁发产权证的房屋。在实际情况中，在农村集体土地上的商品住宅、改变国有土地用途的商品住宅，以及一些特定用途（如军队等划拨土地）土地违规建造的商品住宅都属于此类。但从规模和影响力来看，市场一般按照狭义解释来定义小产权房，专指集体土地上的建筑出售给非集体成员和城镇居民，这一行为超出了《土地管理法》中对集体土地的规定用途。近年来城镇郊区与农村的界限日益模糊，村、乡集体以“新农村建设”、“农民上楼”的名义大量处置集体土地，其中非农业用途的商品房建设是普遍现象。而一些城区土地供给紧张，Anbound&Information，Page1风险与机会评估清理小产权房看起来是农民利益损失，但目前农民个体从小产权房的获益远不能抵消征地中的损失，清理之后的集体土地可能产生更大的价值，而且获益者可能从集体（村、乡领导团体）转变为农民个体。从土地供给现状来理解清理小产权房的时机。这几乎是最后一块可以延续现有财政体系的大规模资产，保持控制力是首要任务。相比而言，小产权房建设中农户流失了土地使用权，但相应补偿太少，已经成为社会的不安定因素，这可能是下决心推进清理的首要原因。集体土地最终会体现市场价值，但要确保增加的土地供应可控，一来不至于冲击国有土地市场，二来增加的地租收益要用于解决地方政府的财政困境（至少部分收益要发挥这个作用），最后农民也要在这一过程中分享收益。要实现这一功能，以小产权房代表的分散、失控现象就需要调整，这才是清理的实质。如果清理能顺利进行，商品房市场将面临土地供应和住宅购买力同时增加这个变数。假设清理的同时限购等调控措施不放松，挤出的购房意愿很难立即提升商品房交易量，但这些需求最终会兑现。由于土地性质变化的难度并未减轻，新增土地供应对于城市地价的压制也很有限。从长远来看，集体土地大规模转化为国有土地是现行制度不允许的，更是市场无法承受的，在土地制度不变的原则下，小产权房清理对商品房市场的影响不会很剧烈。（AWL）城市新增人口压力较大的城市，占用集体土地建设廉价住房还起到了部分保障作用。既然国土部将清理小产权房和农地确权联系起来，可以认为本次清理的主要目标就是集体土地的违法使用。按照住建部披露的公开数据，目前国内小产权建设面积已经超过60亿平方米，已售和在建小产权房面积占全部住宅市场20%以上。这一数字可能有所夸大，因为集体土地上建造住房并不违法，除非能够证实有交易行为。另据REICO工作室的一项估算，1995－2010年全国小产权房建筑面积累计约7.6亿平方米，只相当于同期住宅竣工面积的8%。即便这一数字更接近真实情况，也不能就此低估小产权房对整体住宅市场的影响力，因为自住与交易只有一线之差，看似合法的农村建筑随时可能发生交易，从而符合小产权房的定义。据业内专家估计，普通城市小产权房占房产总量的比例约为10%－40%，深圳等“标杆城市”甚至达到了50%。无论是采取直接出售（乡集体颁发产权证），还是长期租约（长达50年）的形式，这些建造于集体土地上的“准商品房”与大产权房没有本质区别，只是土地出让金消失后小产权房均价大为降低。集体、村民个体、购房者都从中获益，但农民的收益相对较小。商品房市场流失的购买力也算不上剧烈，各方似乎都没有动力来改变现状。那么，这一轮清理的背景、矛盾和障碍到底在哪里，改革的方向是技术层面还是法理层面，这些问题对于房地产调控和市场演变趋势都有深远影响。对小产权房清理的预期不可乐观要预测小产权房清理的方案，首先要理清这一违法行为的性质和危害性，当然积累多年的问题覆盖面相当大，涉及的群体也是一个考虑因素，但并非根本因素。如果这一现象从根子上触动了更大群体的利益（比如国家），无论多大的影响面都不会对清理形成障碍。反过来看，既然“历史遗留问题”到了要表态的时候，一定是某些因素发生了量变和质变。除此之外的争议、讨论，很难对决策者产生影响。对于小产权房的合法性一直存在争议，这主要围绕超出法律层面之外的角度，譬如立法的目的来进行，并非法律条文上有模糊之处。《土地管理法》对于农村集体土地的使用有严格限制，虽然第62条提及“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地不予批准”，但这并不能理解为法律默许集体土地上的住房可以交易。准确的理解是，小产权房可以交易，但仅限于集体内部，这与目前集体与城镇居民之间的交易大不相同。自2007年之后各部委和国家领导人在不同场合多次重申，城镇居民购买农村住房是违背《土地管理法》的行为，不受法律保护。这是小产权房清理昀直接的法律依据，但时机选择在2012年，说明这还不是全部理由。Anbound&Information，Page2风险与机会评估既然违反的是《土地管理法》，显而易见其中的关键在于土地。许多呼吁放开小产权房的意见质疑的是交易资格，这可能过于纠结房屋的产权二字了。从现行法律条文来看，村、乡组织对集体土地的使用是合法的，在集体土地上建设也是合法的，但交易不合法。换句话说，集体土地形成的财产是受到保护的，但不可流转。立法的原意可能是保护农民的土地财产权，但现实操作又限制了使用权，这一点与让农民分享城市化产生的增值收益有矛盾之处。如果财产权被附加了使用限制，其价值就始终处在虚拟状态，这似乎与农地确权、集体土地征收制度改革的大方向有冲突。所有权与使用权分离是中国国情的土地管理制度，很难评论其法理基础是否合理，但集体土地与国有土地的流转能力存在如此大的差别，在土地资源稀缺的城市化（城镇化）时代显得越来越不合时宜，这也是许多人对小产权房抱有乐观心理的理由。全国人大财经委副主任委员吴晓灵曾经明确指出，小产权房问题的本质是不尊重农民宅基地的使用权，需要对此进行调整。近日南京一小产权项目在补交土地出让金后转正，被视为未来小产权房清理的可能途径。此外针对巨大的保障房建设需求，各地政府也在尝试在集体土地上建设公租房。初看起来，集体土地和小产权房限制流转的政策有法理缺陷，未来的调整方向是重新定义集体土地使用权，乐观的预期是小产权房清理将以温和的形式进行，土地使用权的双轨制将消失。然而在我们看来，做出这一判断未免草率，因为不论在法理还是现实操作中，都存在许多将清理行动导向严厉的诱因。现行法律对于集体土地流转持否定态度，表现为农地使用权并不完整，这到底是缺陷还是另有考虑？如果深究私有财产权的概念，限制流转肯定是有缺陷的，但放在所有土地（准确地说是所有利益）归于国家的背景下，对于财产权的解释并不必跟私有财产一致，这是基础背景。或者说，对集体土地使用权的解释可以由土地拥有者（国家）而非使用者（集体）做出，限制农地流转从法理上没有命门。决策层实际上认为，现行土地制度和集体土地承包关系是有利于农民的，虽然限制流转可能减少了财产性收入，但也防范了农民失地这一昀坏情况。所以土地承包关系的稳定是优先考虑，无论在使用上如何创新（包括建公租房），土地性质不会变，这是基本思路。从制度基石的角度出发，小产权房大规模转正的预期是不现实的。那么，清理小产权房与农地确权，以及集体土地、国有土地“同地同价”之间是否冲突？我们的结论是否定的，这些制度改革虽然方向不同，但昀终目的都是一致的，即在不改变土地分配格局的前提下，尽可能提高土地增值收益。清理小产权房看起来是农民利益损失，但目前农民个体从小产权房的获益远不能抵消征地中的损失，清理之后的集体土地可能产生更大的价值，而且获益者可能从集体（村、乡领导团体）转变为农民个体。这是自上而下的思路，现实中自下而上也有清理小产权房的现实需求，叠加起来构成了更复杂Anbound&Information，Page3风险与机会评估的背景。清理方案探讨和影响分析可以换一个角度，从土地供给现状来理解清理小产权房的时机。2011年全国各地编制住房用地计划共21.8万公顷，实际落实了13.59万公顷，落实比例为62.3%。其中固然有拆迁成本上升、地方融资渠道收紧、开发商观望等原因，但城区土地供应越来越紧、拿地成本越来越高也是不可忽视的因素。或者简单地说，建立在国有土地（城镇用地）之上的地方财政体系遇到了瓶颈。既然土地财政的性质没有发生根本改观，讨论替代方案就不太现实，更现实的替代品是其他土地来源，具备廉价、供应充足这两个特征的集体土地成为目标并不意外。这几乎是昀后一块可以延续现有财政体系的大规模资产，保持控制力是首要任务，这也是清理小产权房的一个背景，但还不是昀主要的动机。相比而言，小产权房建设中农户流失了土地使用权，但相应补偿太少，已经成为社会的不安定因素，这可能是下决心推进清理的首要原因。图1：一线城市土地推出数量变化资料来源：各地土地储备管理中心海通证券目前许多地区都在尝试集体土地使用权的改革，出发点不外乎将分散的所有权汇总使用，尽量发挥集体土地的金融价值。当然在流转这