第九章-公共政策执行

公共政策学第九章公共政策执行第九章公共政策执行公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。从70年代开始，以美国为代表的西方政策研究学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策的执行、评估和终结。一、公共政策执行的含义、特点和作用1.公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。第一节公共政策执行的含义、原则和模型2.公共政策执行是公共政策的具体实践过程，具有如下特点：(1)目标的导向性(2)内容的务实性(3)行为的能动性(4)影响的深远性(5)手段的强制性3、公共政策执行在政策过程的地位和作用，有以下几点：(1)公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。(2)公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验。(3)公共政策执行是制定后继政策的基本依据。政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考。二、政策执行研究路径的发展（一）“由上而下”路径（1）政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的；（2）政策制定者设定目标，政策执行者执行目标；（3）政策执行的决定本质上是非政治性的与技术性的；执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的形式。这种模式关注的焦点是政策制定者，强调政策制定者的优越地位，执行者必须秉承上级的意志。（二）“由下而上”路径（1）有效的政策执行是包含多元组织的执构；（2）政策执行结构是有共识的自我选择过程；（3）有效的政策执行是多元行动者的复杂互动结果，而非单一机构的贯彻政政策目标的行动结果；（4）有效的政策执行是基层官僚或地方执行机关的裁量权，而非阶层结构的指挥命令系统；（5）有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更为重要。这种模式的焦点集中于某一政策领域中的地方执行结构，强调多元行动者追求目标的策略互动。（三）整合路径整合自上而下和自下而上两种模式，认为政策执行是那些寻求将政策付之于实践的政策制定者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。三、基于中国经验的政策执行“上下来去”模型1、政策执行是一个“从群众中来，到群众中去”的过程2、政策执行是一个“试验---推广”的过程3、政策执行是一个“执行---总结”的过程四、基于西方经验的政策执行理论模型1．过程模式史密斯（T.B.Smith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策；第二，执行机构；第三，目标群体；第四，环境因素。1、史密斯政策执行过程模型政策制定过程执行机构目标群体理想化的政策环境因素紧张处理建制反馈政策2.互动模式（互适模式）这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林（M.Mclaughlin），他认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。政策执行相互调适模式政策政策执行者受影响者相互调适部分环境因素调适策略反馈3、循环模式当代美国公共政策学者马丁·雷恩（M.Rein）和弗朗希·F·拉宾诺维茨（F·F·Rabinovitz）于1978年提出的。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：（1）纲领发展阶段；（2）资源分配阶段；（3）监督阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。政策执行循环模式型拟定纲领分配资源执行原则１．合法原则２．合理原则３．共识原则监督过程环境条件1.目标显著性2.程序复杂性3.可利用资源的性质与层次4、博弈模式这一模式是以“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。美国公共政策学者尤金·巴达克(E.Bardach)是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。巴达克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择，是一个互动博弈过程。囚徒困境博弈5、系统模式这是米德（D.S.VanMeter）和霍恩（C.E.VanHorn）提出的模型。米德和霍恩提出了一个系统模型说明一个合理有效的政策执行模型必须重视对五个重要变量的把握：（１）政策价值诉示；（２）政策资源；（３）执行者属性；（４）执行方式；（５）系统环境；系统模型目标与标准资源执行方式执行机构的特性系统环境执行者的偏好政策执行政策6、综合模式这是萨巴蒂尔（P.Sabatier）和马兹曼尼安（D.Mazmania）提出的模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分成三大类：（1）政策问题的可解决性；（2）政策本身的规制能力；（3）政策本身以外的变数。每一大类又可细分成几个小类。问题的可解决性1.现行具有有效的理论与技术2.目标团体行为的多样性3.目标团体的人数4.目标团体行为需要调适的幅度政策本身的规制能力1.政策本身含有充足的因果论2.明确的政策指令3.充分的财政资源4.执行机构间与机构内部的层级整合5.建构执行机关的决定规则6.征募执行的人员7.安排外界人士参与的机会政策本身以外的变数1.经济环境与技术2.媒介对问题注意的持续3.大众的支持4.赞助团体的态度与资源5.监督机关的支持6.执行人员的热忱与领导艺术执行过程的各阶段执行机关的目标团体对政政策产出的对政策产出所政策的主政策产出→策产出的服从→实际影响→知觉到的影响→要修正第二节政策执行者与政策执行力政策执行者（policyimplementers)是负责政策执行的组织和人员的统称，不仅包括诸如行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员，也包括负责公共政策执行的那些非官方政治团体、社会中介机构和个人。一、政策执行机关主要包括行政机关、党政机关、立法机关与司法机关、事业机关、国有企业以及社会第三方组织等。特性：1、执行性；2、服务性；3、权威性；4、法制性；二、下级行政人员的执行行为1、下级行政人员的执行行为是政策执行的主体行为；2、下级执行人员的执行行为是实现政策目标的重要保障；3、下级执行人员的执行行为是塑造政府形象的重要途径；三、政策执行的资源和手段公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。（一）政策执行资源包括以下几个方面：1.财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给。2.人力资源：人力资源主要指的是公共政策执行人员的配置问题。3.信息资源：充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道，完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保证。4.权威资源：政策执行是对社会资源的权威性分配。没有权威，意味着就没有权利和资格进行资源分配。5.制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据。（二）政策执行的手段1.公共政策执行手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。2.公共政策执行手段主要有以下几种：（1）行政手段：行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。（2）法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。（4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。（5）技术手段：指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政策。（二）政策移植及其类型政策移植，即政策借用国采纳他国公共政策等来解决本国的政策问题。1.根据政策移植的程度分为(1)一是复制，即指政策直接的完全的转移；(2)二是效法，即借鉴公共政策背后的思想观念；(3)三是混合，即混合不同的公共政策；(4)四是启发，即其他国家的政策可能导致本国的政策变化。2.政策转移失败的因素：(1)信息不全的政策转移，指政策借用国对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国家是如何运行的。(2)不完全的政策转移，是指虽然政策转移发生，但是使得该政策在原国家获得成功的某些重要因素却没有采纳。(3)不当的政策转移，是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社会、政治和意识形态背景方面的不同。四、政策执行力所谓政策执行力，即公共政策有效执行的程度。影响因素：1、执行者因素2、资源因素3、工具因素4、环境因素第三节政策执行过程与影响执行的主要因素一、政策执行过程（一）准备阶段1、加强政策认知2、制定执行计划3、进行物质准备4、做好组织准备5、注意制度配套（二）实施阶段宣传——试验——推广（三）总结阶段1、政策执行监测：是对政策执行情况进行监控和“紧急救险”有力工具。作用：监测、审计、核算、解释。2、政策执行再决策：指执行主体在政策执行过程中，根据信息反馈对现行政策方案所做的补充或修正。政策执行再决策的主要依据：（1）政策环境的变化；（2）人们认识的深化；（3）政策偏差的产生；（4）政策副作用的产生；二.影响政策执行的主要因素（一）政策本身与政策执行政策本身的因素：1、政策的合理性2、政策的具体性3、政策的稳定性（二）执行主体1.政策执行组织对政策执行的影响（1）执行组织的结构的合理性（2）执行组织的权责的明确性2.政策执行人员对政策执行的影响执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。执行人员的利益、心理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。（1）利益因素（2）心理因素（3）知识因素（4）能力因素（三）政策对象政策对象是政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。他们具有以下特点：（1）政策规定性；（2）受动性；（3）主观差异性政策对象有哪些具体因素对政策执行会产生重要的影响：（1）利益取向；（2）文化心理因素；（3）文化教育程度（四）政策环境政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质、能量和信息交换的所有事物。影响公共政策执行的政策环境可区分为自然环境和社会环境。第四节政策执行偏差及其矫正一、什么是政策执行偏差1.所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。2.政策执行偏差与政策执行的创造性原则不是同一范畴。因为政策执行的创造性以遵循政策目标为前提、以坚持政策的基本原则为灵魂，要求保持政策的统一性、严肃性和权威性。3.政策执行偏差有如下一些表现形式：(1)象征式政策执行在执行公共政策过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决。(2)附加式政策执行指在执行公共政策过程中，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基本要求。(3)或缺式政策执行即政策执行的不配套、不完备、不及时，政策内容只有部分被执行，而其余则被“遗忘”。(4)替代式政策执行即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策。(5)观望式政策执行即政策执行主体或因疲于应付具体事务、或担心目标群体的抵抗、或因自身私利受损等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行被动消极，左顾右盼。(6)照搬式政策执行即在执行政策的过程中，不经过认真的政策学习与思考，不能根据本地的实际情况进行政策变通。(7)规避式政策执行即在执行政策的过程中，分工不合理，权责不明确，该完成的工作不能如质如量完成。二、政策执行偏差产生的原因（一）主观原因1.政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行。执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因:(1)由于执