法国城市设计法定管控路径及其借鉴

332018年第7期第34卷法国城市设计法定管控路径及其借鉴□　顾宗培，王宏杰，贾刘强[摘　要]文章围绕地方城市规划和协议开发区规划，结合具体案例，对法国城市设计法定管控路径进行研究，总结其主要特征—通过法定条文管控城市设计要素，以城市设计为平台实现法定内容的“上传下达”路径。随后结合我国实际情况，提出三点建议：形成法定化的城市设计管控指标体系，构建“上传下达”的城市设计管控路径，以城市设计为工作平台实现精细化管理。[关键词]地方城市规划；协议开发区规划；城市设计；法国[文章编号]1006-0022(2018)07-0033-08　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A[引文格式]顾宗培，王宏杰，贾刘强．法国城市设计法定管控路径及其借鉴[J]．规划师，2018(7)：33-40．StatutoryGovernancePathOfUrbanDesignInFrance/GuZongpei,WangHongjie,JiaLiuqiang[Abstract]ThepaperstudiesthestatutorygovernancepathofurbandesigninFrancewithcasesofPlanLocalD’urbanisme(PLU)andZoned’AménagementConcerté(ZAC),andconcludesitscharacters:statutoryarticlesregulateurbandesignelements,andurbandesignisaplatformthattransmitsstatutorycontent.ThepaperputsforwardsthreesuggestionsforChina’surbandesigndevelopment:statutoryurbandesigncontrolindicessystem,freetransmissionurbandesigncontrolpath,anddetailedmanagementwithurbandesignplatform.[Keywords]PlanLocalD’urbanisme,Zoned’AménagementConcerté,Urbandesign,France0引言城市设计是对城市形态和空间环境所作的整体构思及安排，是提高城镇建设水平、塑造城市特色风貌的重要手段。2015年的中央城市工作会议提出“加强城市设计，提升城市设计水平”，首次在国家层面提出将城市设计纳入制度建设的要求。2017年6月，住房和城乡建设部颁布的《城市设计管理办法》正式施行，明确了城市设计的地位。在该文件的指导下，如何结合实际，完善相关技术标准、构建城市设计法定管控路径，从而让城市设计成为落实城市规划、指导城市建设的有效工具，是当前急需深入研究的一个重要课题。在此背景下，对国外经验及案例的研究与借鉴显得尤为重要。为此，笔者在“百名中国规划师在法国”项目支持下，对法国的城市设计管控路径进行了为期三个月的考察调研。本文对法国城市设计法定管控方法和内容进行了研究，对相关案例进行了分析，以期为国内完善城市设计法定管控路径提供借鉴。1法国城市设计管控概况在法国的城市规划体系中，地方城市规划(PlanLocald’Urbanisme，简称“PLU”)与协议开发区住房和城乡建设部研究课题(201602)、四川省软科学研究计划项目(2018ZR0241)、国家自然科学基金项目(51678478)顾宗培，规划师，现任职于中国城市规划设计研究院城市设计研究分院。王宏杰，高级规划师，中国城市规划设计研究院城市设计研究分院主任工程师。贾刘强，高级规划师，四川省城乡规划设计研究院副院长。[基金项目][作者简介]34规划(Zoned’AménagementCon-certé，简称“ZAC”)有着非常特殊的地位。前者是各个市镇对城市规划建设管理进行控制的核心，其法定地位和管控内容相当于国内总体规划与控制性详细规划的总和；后者是市镇进行城市开发和更新最常用的规划工具，其内容与深度类似于国内的修建性详细规划。法国没有独立的城市设计法定管控体系，但对城市设计方法的运用、对城市设计要素的管控却贯穿于城市规划建设管理的全过程。其中，地方城市规划通过法定条文的形式，对空间布局、建筑立面和建筑高度等城市设计要素进行管控，从而确保城市建筑与空间环境的总体协调和有序，保护和彰显地方风貌特色。协议开发区规划则以城市设计工作为核心，将城市设计方案的主要内容转化为法定管控要素和管控文件，从而实现法律层面的“上传”和“下达”—对地方城市规划提出修改建议，使法定规划的相关条款能够与之契合；同时在具体的建设项目中，将城市设计管控内容附加到土地买卖合同中，确保城市设计意图的落实。以下将结合具体案例，介绍法国的城市设计法定管控路径。2地方城市规划(PLU)：通过法定条文管控城市设计要素2.1地方城市规划中的法定条文地方城市规划一般覆盖市镇全部行政辖区，其内容通常包括现状报告、可持续规划与发展计划(Projetd’A-ménagementetdeDéveloppementDurables，简称“PADD”)、重点项目行动目标与计划(Orientationsd’AménagementetdeProgram-mation，简称“OAP”)、总平面图和管控规定(Règlement)等部分。其中，管控规定对总平面图中每一类用地提出条文式管控要求，是法律层面城市设计管控的核心内容。每一种用地的管控规定都包括十六项条文，笔者将其总结为用地性质、建设强度、空间布局、设施配套、风貌特色和能源环境六个方面(表1)。其中，空间布局和风貌特色等方面涉及的条文，是常见的城市设计要素。管控规定一般由文字构成。在管控规定的附件中，还会对一些条文的细则加以图示，如对建筑高度计算方法的示意(图1)。本文将通过奥奈森林市(Aulnay-sous-Bois)的例子，简要介绍地方城市规划对城市设计管控的特征①。2.2地方城市规划的管控特征：特色化与差异化奥奈森林市位于大巴黎东北郊，靠近戴高乐机场(图2)。政府将在工业遗产用地(PSA地块)上实施城市更新计划，同时大巴黎快线计划(GrandParisExpress)也将在此设立新的轨道站点，所以是一个较受瞩目的地区。奥奈森林市的地方城市规划将全市划分为10种不同的地区，每类地区都图1条文说明文件(AnnexesauRèglement)对建筑高度计算方法的示意资料来源：奥奈森林市(Aulnay-sous-Bois)地方城市规划。图2奥奈森林市的区位关系注：灰色为市域范围，粉红色为即将设立协议开发区(ZAC)的工业遗产改造区PSA地块。管控内容对应条文用地性质被禁止的土地使用功能第一条建设强度特殊情况下的开发限制要求第二条单一地块的最小可建设面积第五条土地建设控制第九条最大建筑高度第十条土地占用率第十四条空间布局地块与公共空间的衔接，包括道路和出入口的规定第三条建筑物与相邻公共空间、城市道路距离的规定第六条建筑物与相邻地块线距离的规定第七条同一个地块上如果有超过一栋建筑时，对建筑间距的规定第八条设施配套给排水、垃圾收集和雨水收集等市政设施的布局规定第四条建造者建设停车场的义务第十二条建造者建设空地、游乐和休闲场地及绿化种植的义务第十三条建筑、工程和设施铺设基础设施与通信网络的义务第十六条风貌特色建筑物外观及相关要素管控——对景观、街区、建筑物、公共空间、历史建筑、文化遗址及其他要素的保护与管控要求第十一条能源环境建筑、工程和设施提升能源效率与保护环境的义务第十五条表1地方城市规划管控规定中的十六项条文及其管控内容戴高乐机场奥奈森林市巴黎市352018年第7期第34卷要求，平衡法定规划的严肃性与灵活性。尽管地方城市规划对每一类用地的管控规定都涉及相同的要素，但在具体的控制上，会因用地类型的不同而产生管控要求的不同。例如，对城市中心区、郊区的建筑高度有着差异化的规定，且对临近郊区(UG区)15　m内的建筑有特殊规定，从而确保不同地区之间在形态和尺度上的有序过渡。对不同的用地而言，管控规定提出的管控深度也不同。以已建成的高密度城市中心(UA区)和待开发项目(UH区)两类地区第十一条“建筑外观控制及相关要素管控”为例，前者严格规定了建筑外墙材质、屋顶形式与材质、建筑物的改建和粉刷、建筑围墙的高度和材质、地块栅栏限高和视线通透要求、管道天线和市政设施的遮蔽要求等内容，给出了具体的量化指标，而后者仅仅提出与历史保护法规对接的原则性要求。这种特色化和差异化的管控方式，平衡了法定规划的严肃性与灵活性，在保证整体风貌协调的情况下，又为新项目的设计与建设提供了更多元的可能制定了详细的管控规定，本文重点研究高密度城市中心地区②(UA区)、郊区地区(UG区)和待开发项目地区(UH区)，分别对应总平面图(图3)中的土黄色、黄色和紫红色地块。通过比较这些地区对城市设计要素的管控规定(表2)，可以发现这些条文体现了特色化和差异化的管控特征。(1)特色化：通过法定条文的量化指标管控，保护城市风貌特色。住宅区占据了奥奈森林市44％的用地，这种由小型花园围绕独立住宅构成的窄小街道，是巴黎郊区的典型景观③(图4)。为保护这种风貌特色，地方城市规划在管控规定中针对性地提出了管控条文，从建筑功能、建筑退距和建筑高度等方面形成了一套量化的指标体系④。如通过对建筑高度和特定功能建筑的规模限制⑤，控制建筑的尺度，维持建筑彼此之间的协调性；通过对建筑与公共空间距离的限制，控制建筑与公共道路之间的退线空间，突出“环绕小花园的小房子”这一地方特色。(2)差异化：对不同地区提出差异化图3奥奈森林市地方城市规划总平面　区域第二条：特殊情况下的开发限制要求第六条：建筑物与相邻公共空间、城市道路距离的规定第十条：最大建筑高度第十一条：建筑物外观及相关要素管控UA区：高密度城市中心地区2/3款：对于商业建筑，其用于商业功能的建筑面积不应超过350　m26/1款：建筑物与公共空间边界线的距离应在4　m和8　m之间10/1款：主立面限高17　m，最大高度控制在20　m以内；靠近UG地区的建筑限高15　m11/6.1款—围墙：围墙必须贴线设置，限高2.1　m(实墙最高1　m)，其外观材质必须与周边地块、建筑协调UG区：郊区地区2/3款：对于办公和商业建筑，其建筑面积不应超过250　m26/1款：建筑物与公共空间边界线的距离应大于4　m10/1款：主立面限高7　m，最大高度控制在10　m以内UH区：待开发项目地区没有相关描述6/1款：建筑物必须紧贴公共空间边界线建设，或与边界线距离在5　m以内10/1款：对几个区域分别给出20　m、46　m、30　m的高度控制规定；靠近UG地区的建筑限高15　m仅有与历史保护法规对接的规定，没有具体定量管控要求表2奥奈森林市地方城市规划管控规定摘录性。作为一个在空间上全覆盖的法定规划，地方城市规划的制定者无法预见所有的开发可能性。所以通常情况下，对于单一地块的新建、改建和扩建，必须严格遵守地方城市规划⑥；而对于许多待开发项目用地，地方城市规划往往不会直接进行城市设计研究，而是预留出将城市设计方案的相关成果反馈到地方城市规划中的可能性。如何实现城市设计法定管控内容在不同层次规划间的传递与协同，是下文讨论的重点。3协议开发区规划(ZAC)：以城市设计为平台，形成法定内容的“上传下达”路径3.1以城市设计为工作平台的协议开发区规划协议开发区规划(ZAC)是法国进行城市综合开发、实现城市设计法定管控内容“上传下达”最常用的规划工具⑦。当市镇设立协议开发区后，都会根据城市设计方案，修订地方城市规划，从而36实现法定管控内容的“上传”；另一方面，协议开发区规划确定的城市设计管控内容也会附加到建设项目的土地买卖合同中，实现法律意义上的“下达”。由此，需要构建层级分明、上下协同的城市设计法定管控路径。与地方城市规划不同的是，协议开发区规划不会覆盖市镇全部行政辖区，甚至可以不受限于行政边界，而是针对需要开展城市更新或城市开发