采矿权收回制度初探-文档

采矿权收回制度初探王宗玉黄宁孙晓红（中国人民大学法学院，北京100872）摘要：对于采矿权的收回制度，法律上还存在着空白，这也直接导致了一些恶性事件的产生。本文首先明确了采矿权的性质，然后从经济法和环境法的视角出发探讨了采矿权收回的主要情形、收回制度中的权利义务结构以及收回制度的落实途径，以期初步构建采矿权收回的实体性制度。关键词：采矿权收回采矿权出让合同引言陕北地区油田在十几年前被称为“鸡肋”。这块油田地点分散，储量小，油层低渗透，埋藏浅，属于低效油田。1994年4月，中石油与陕西省政府签订协议，划定一定的区域由陕北各地方政府组织开发石油。由于各县钻采公司亏损严重，无力组织开采，地方政府出台了“谁投资谁受益”的优惠政策，吸引投资者以联营形式进入石油开采。大量资金涌入后，石油工业快速发展起来。90年代后期，中石油勘探发现，陕甘宁盆地油气储藏量为190亿吨，9万平方公里陕北斜坡占到其中80%。1999年，世界油价上涨，昔日的“鸡肋”也变成了美餐。在这种情况下，中石油与陕西经贸委展开了一场油田“争夺战”。2003年初，在中央没有明确表态的情况下，陕北地方政府采取了突然袭击的方式，“先接管，后清算”，采用暴力手段强行收回了油井。在油田被收回之初，地方政府未给农民投资者任何补偿；后来在北京学者、律师的关注与呼吁下，才提出给予油井价值20%的补偿，补偿按产量计算，采油设备及采出来未及交售的原油均不在补偿之列。陕北油田事件造成了恶劣的社会影响，其中一个关键的问题就在于政府在采矿权收回方面的任意性，而就我国现行的有关矿产资源法律法规来看，法律除了规定可以吊销采矿许可证的几种情形之外，对采矿权收回基本没有做相应的具体规定，因此，可以说这类恶性事件很大程度上是由于法律的缺位所造成的。为此，本文主要探讨采矿权收回的实体性制度之构建，以求能在理论上对现实作出一定的回应。一、前提性问题——对采矿权的定性采矿权作为矿业权的一种（矿业权还包括探矿权），是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。学界对采矿权的定性问题始终存在着争议，从20世纪80年代以来，对采矿权的性质主要出现过行政许可说、发现权说、债权说和物权说等四种学说，随着采矿权内容的逐渐明晰，物权说目前基本已经成为学界的主流学说。对于物权说，又有用益物权说和准物权说。前者认为采矿权是在矿产所有权基础上对矿产资源这一物进行使用和收益的权利，王利明教授在《物权法草案建议稿》中就将采矿权明确规定在用益物权一章中；后者则认为，鉴于采矿权的物权属性及其客体不特定性、权利构成的复合性等，采矿权应当属于一种准物权，国家应当在立法中明确规定准物权。无论是用益物权说，还是准物权说，其共性在于都认为矿业权是一种财产权、他物权。承认矿业权的这种性质，对于实践是有重要意义的，而作为本文探讨的基础，矿业权之他物权性的意义主要在于使产权及其效力得以明晰。一方面，由于体现动态的财产流转关系的合同是以静态的财产权为基础的，因此从静态意义上明确这一特殊的财产权，是后文讨论采矿权出让合同之基础；另一方面，在法律效力上，他物权的效力是要优于母权的，由于采矿权是由矿产所有权派生出来的他物权，因此采矿权的效力要优先于矿产资源所有权，这就要求政府不得任意以“矿产资源的所有权属于国家”为借口来收回采矿权。二、采矿权收回的情形采矿权收回情形作为采矿权收回制度的核心部分，对其探讨必须从采矿权乃至整个矿产资源法体系的性质和理念出发。对于采矿权，一方面，在采矿权的有偿出让中，政府与采矿权申请人是通过平等协商来进行采矿权的出让的，出让方不能利用行政职能强迫受让方签订出让合同，双方不存在管理与服从的关系；另一方面，采矿权出让，特别是采矿权的收回（尤其是其中的吊销采矿许可证），不可避免地体现了政府的意志，反映的是行政职权作用于他人权益的法律形式。同时，由于矿产资源的特殊性，在讨论相关问题时需要更多地考虑有关的公共利益。可见，采矿权其实是一种公私因素交融的权利，或者说是公法化的私权；而矿产资源法也体现了公法和私法的融合。实践证明，传统的民法或行政法都无法有效地对这类现象进行有效地规范，无法平衡协调好公与私的关系，因此必须从经济法和环境法的视角出发，运用其社会本位、平衡协调、综合调整等原则和方法来对采矿权收回的情形进行应然性的探讨。（一）因吊销采矿许可证而收回采矿权的情形吊销采矿许可证作为一种行政处罚的种类，在我国《矿产资源法》中规定了三种情形：超越批准的矿区范围采矿且拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的；将采矿证倒卖牟利的；违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的（《矿产资源法》第四十条、四十二条和四十四条）。在1998年颁布的《矿产资源开采登记管理办法》中规定了以下三种吊销采矿许可证的情形：不依法提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假情节严重的；不按期缴纳本办法规定应当缴纳的费用，由登记管理机关责令限期缴纳后逾期仍不缴纳的；违反本办法规定，不办理采矿许可证变更登记或者注销登记手续，由登记管理机关责令限期改正而逾期不改正的（《矿产资源开采登记管理办法》第十八条、二十一条和二十二条）。然而，这些规定一方面不甚完整，没有形成体系化的制度；另一方面则是特别性规定较多，很多应当进行一般性适用的吊销采矿许可证的情形只规定于某特定的矿产领域（如煤矿）。笔者认为，在今后的矿产资源立法中，在以下情形中可以一般性地考虑适用吊销采矿许可证这一处罚方式：1．劳动安全设施和条件不符合相关要求这是基于我国矿产开采技术落后，安全意识淡薄的国情而应当规定的。矿产开采过程中一般都会直接涉及到人身安全，加强对劳动安全的监督和保障，是以人为本的必然要求。从现行的规定来看，我国只是在煤矿领域强调了这一安全性要求，应该将这一要求一般性地适用于各类矿产资源的开采。当然，这也需要设定相应的安全设施和条件的标准以供参照执行。2．发生重大劳动安全事故或重大责任事故安全事故和责任事故也是我国目前面临的一个关系到社会和谐稳定的重大问题。如果说第一种情形是属于事前的控制，那么这一情形则属于事后的处罚。在矿产资源法中规定这一情形可以与刑法中的重大劳动安全事故罪和重大责任事故罪相衔接，构建一个完整的重大劳动安全事故和责任事故的处罚体系。3．在开采过程中严重破坏自然环境这是从增强采矿人的环境保护意识，建立环境友好型社会出发而应当规定的。针对矿产资源开发利用可能造成的环境破坏，应在采矿权法律法规中对采矿权人应当履行的保护环境、珍惜和保护矿产资源等义务及其应达到的标准作具体规定，使其在技术上能够量化，在监督中便于操作，在环境破坏达到一定程度时吊销采矿权人的采矿许可证。这样可以减少采矿权人采取机会主义行为和进行逆向选择的动机，从而使道德风险和矿产资源开发的负面效应得到控制，使采矿权成为有益于经济和社会可持续发展的“绿色物权”。4．其他的违法或犯罪行为前述几种列举的可以考虑适用吊销采矿许可证的情形，是鉴于我国的现实国情而应当强调的。其他相关的违法或犯罪行为，比如通过贿赂获得采矿许可证、走私矿产品以及法律已有规定的如倒卖采矿许可证等行为，都可以纳入到适用吊销采矿许可证的情形当中来。在立法上如何规定则涉及到对整个社会形势的把握、政策的选择以及立法技术的问题。吊销采矿许可证作为一种比较严厉的处罚方式，在吊销原采矿权人的许可证后，法律应当规定原采矿权人在一定期限内不得再申请采矿权。关于这一点，在《矿产资源开采登记管理办法》第二十四条已有规定：“采矿权人被吊销采矿许可证的，自采矿许可证被吊销之日起2年内不得再申请采矿权。”从以上的讨论可以看出，设定吊销许可证的情形更多的是以社会的公共利益为出发点和归宿的，并注意平衡协调各方的利益，这也反映了经济法和环境法的产生的缘由及其生命力之所在。吊销采矿许可证作为一项公权力，其设定和行使应当严格遵循法定和控权的原则，故法律无明文规定不可为，在采矿权出让合同中不得另外约定政府（出让方）吊销采矿许可证的情形。（二）非因吊销采矿许可证而收回采矿权的情形由于现行法律对于采矿权收回的规定主要只涉及吊销许可证这类处罚性质的方式，非处罚性的收回则基本属于法律的空白区域，前述陕北油田事件也正是由于非处罚性的采矿权收回而导致的，因而对这方面的探讨更加具有理论和现实意义。参照已有的自然资源立法和实践经验，笔者认为主要包括以下几种情形：1．期满没有申请续期或申请未获批准采矿权为有期他物权。采矿许可证一般都规定有一定的采矿期限，如果期限届满则需要办理延续登记。如《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》第二十条规定：“采矿许可证有效期以国家批准的矿山设计服务年限为准；需要延长服务年限的，应当在有效期满前三个月内向登记管理机关办理延续登记手续。”然而，现行的全国性法律法规对发生采矿许可证有效期满没有申请续期或申请未获批准的情形时如何处理并没有明确的规定。针对这方面，笔者认为，具体采矿许可证的有效期间和续期申请期间由各部门或地方依照实际情况规定，但对期满未申请或申请未获批准时的处理方式则应当由法律作出规定，在此情形下，一般是由有关机构注销其采矿许可证，要求原采矿权人停止开采；由于原采矿人已经没有有效的采矿许可证，因此如果在这种情况下仍然进行开采，并不是吊销其许可证，而是应当依照无证开采进行处理。2．公共利益的需要公共利益的需要是政府征收的主要理由，这是各国的通例，而在采矿权收回的事由中，公共利益也应当是一个法定理由。“公共利益意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限,否则全体国民就会蒙受严重损失”。这种所谓的“外部界限”就是公共利益的界定问题，由于公共利益的不确定性，同时考虑到在我国强调行政控权的需要，因此建议在相关立法中采用列举+一般性原则的方式，即列举公共利益的具体范围和种类，并且规定在这些列举情形外符合一般性原则的情形下也可以收回采矿权。考虑到我国征收中存在的一些问题以及社会发展的情况，建议可以将国家建设（如基础设施的建设）、产业政策、保护生态环境和文化遗产（如保护珍贵稀有野生动植物群、具有重大科学文化价值的罕见地质现象、文化古迹等）等作为列举的内容。至于一般性的兜底原则，则可以从公共利益的用途出发来规定，即收回行为必须是最终增进了最大多数社会成员的利益（包括物质利益和精神利益）。这类情形必须关注的另外一个问题是收回后的补偿问题，这也是关系到政府和被收回人利益关系的关键性问题，在制定补偿标准时，应当充分考虑采矿权收回的具体原因、被收回矿产的未来收益、被收回人的投入等。至于补偿的原则，根据土地征收补偿原则的发展趋势以及矿产行业的实际情况，相当补偿原则应当是比较合适的选择，即对于采矿权收回的补偿应分不同情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则：在多数场合，因公共利益的需要而收回采矿权的,应给予完全补偿；但在一些特殊情况下,可以准许给予不完全补偿。3．采矿权人放弃或推定其放弃采矿权采矿权人放弃采矿权，是一种明示的表示，即主动向有关机关申请注销其采矿许可证。所谓推定，是指法律推定采矿权人某些行为（作为或不作为）是放弃其采矿权的意思表示。法律推定某些情形下采矿权人放弃其采矿权，有利于盘活并充分利用存量资源，减少资源的闲置和浪费，从而有利于经济的发展。推定的情形主要是采矿权人一定年限内不行使其采矿权。这一年限具体应规定在多长，可以因矿种和地域而异，建议可以将其交由各部门和地方根据时间情况来规定。另外需要指出的是，随着采矿权流转（转让、抵押等）立法的逐步完善以及采矿权二级市场的建立，采矿权人放弃或推定其放弃采矿权的情形可能会越来越少出现。4．特定条件下适用民事合同有关制度所产生的采矿权收回的后果在采矿权（有偿）出让中，政府和采矿权人往往会签订采矿权出让合同，下文将会论证这种合同的特殊性，它应当属于公私融合的政府商事合同。在法律适用上，这类合同首先应当优先适用特别法，具体到采矿权出让合同中则是应当首先适用矿产资源法，在特别法没有规定时，可以适用民事合同法律制度。在适用民事合同法律制度如合同无效或撤销制度等时，可能会导致采矿权的收回，如一方当事人（无论是