制约边陲检察工作发展“瓶颈”分析和应对策略---以那坡检察工作为视角

1制约边陲检察工作发展“瓶颈”分析和应对策略---以那坡县检察工作为视角那坡县人民检察院马世波、马显清那坡县院地处广西的西南部，西邻云南省富宁县，南与越南民主共和国接壤，边境线长207公里，是广西边陲县份之一。由于受闭塞的地理环境、恶劣的自然条件和战争等多方面因素的制约和影响，该县政治、经济、文化等方面发展缓慢。面对如此之多的困境，那坡检察工作该如何抓住机遇，“突出重围”谋求发展，缓解新形式下出现的新问题呢？笔者对此进行了以下调查和思考。一、制约边陲检察工作发展的因素（一）检察官队伍长年超负荷工作，部分同志心存“厌战”情绪。基层检察院人员紧缺人才结构单一，业务量却是日趋繁重，自侦部门要为如何成功地突破取证、预审而绞尽脑汁，审查逮捕，提起公诉时，对每一起案件都要进行阅卷、提审、准备出庭预案、出席法庭等大量程式化工作，长年超负荷、无规律的生活方式难免产生厌战情绪。虽然工作压力大，困难复杂，但职级、工资待遇福利却不如其他部门，检察干部的劳动价值得不到真正体现。如自2000年以来，先后有3人调离检察机关，其中书记员1人，检察员职务以上2人，已任检察院中层以上干部2人，调离检察机关后均提拔为正科级领导，而且没有了在检察院的超负荷的付出，却享受着相对优越的工作和福利条件。这种现象的存在，对其他检察人员心理上有着较大的冲击，这或多或少与“检察院发展空间小，难以体现自身价值”有关。同时，受经济欠发达地域环境条件的限制。基层检察干警工作战斗在检察机关的最基层，收入少、待遇差，工作清苦，各种福利待遇无法保障。同时，由于受到当地财政的影响，不能全额拿到国家工资政策规定的个人应得部分；部分干警家属2下岗或没有工作，子女就业困维，不得不为生计奔波而影响工作。（二）存在具有法律职务的检察人员履行职务的悬空现象，检察机关实行的是行政科室建制，这种体制存在人员资源浪费的隐忧。科室负责人群体形成庞大的政务、勤务群体，特别是二级机构负责人绝大部分是业务骨干，却把精力、时间消耗在协调上下关系和行政事务上，不利于最大限度地利用司法资源，加之，没有与之相适应的发展空间和管理制度，客观上也压抑了检察官对本职工作的责任心、进取心。（三）司法考试通过率低，无法律职务人员多，检察官断档现象突出。《检察官法》对法律本科学历的硬性规定和全国统一司法考试水准的提升，在提高检察队伍整体素质与工作能力的同时，也给检察官资格取得带来很大难度，使得具有检察官资格的人员严重不足，且在短时间内无法有效解决。因为现行规定，只有具有法律本科学历才能参加全国统一司法考试；只有通过全国统一司法考试，才能被地方人大任命为检察官，但由于种种原因，能顺利通过全国统一司法考试的人员实在太少。以我院为例，从2002年起就先后有19名书记员（占全院37名干警总数的50%）参加全国统一司法考试，但至2010年止只有6人通过（通过率仅为30%），因而至今只有增加6名检察官。目前，我院具有检察官资格人员18名，除去5名院领导、2名专职检委和4名不在业务科室工作的检察员后，在一线办案的检察员只有7人，这与每年近100起案件相比、与那坡县院繁重的检察工作任务相比、与检察工作特别资格要求相比，检察官断档问题显得突出，检察官数量显得日益紧张。（四）检察干警素质不够高。当前，尽管整个检察队伍素质有所提高，但在局部范围内或部分干警方面，素质不够高仍表现比较突出。部分检察干警运用现代执法理念指导工作的意识较低，致使现代司法理念不能在实际执法过程中得到有效贯3彻；检察人员的整体法律素质和检察专业技能不高，从事侦查、公诉、监督、鉴定等方面的拔尖人才不多，影响了办案工作开展；不少干警工作方式落后，运用现代技术开展工作更是缺乏；部分干警只能干活，不能总结概括提高；还有极少数干警提不起笔，写不成文章，连简单的法律文书制作都有一定困难，更别说独当一面了。以上几个方面问题在实践中表现为：干工作没有整体构思和长远规划，东一榔头，西一斧头；大局意识、服务意识不强，只顾眼前利益、个人利益或部门利益，不能站在全局的立场上想问题、办事情；执行法律不严格，随意性强，或跟不上形势发展要求；什么也干不成，什么也不想干，一年到头无所作为。（五）学历层次较低。由于受当地文化基础薄弱、大中专升学率低的影响，检察干警的学历普遍较低。我院37名干警中，全日制（第一学历）大学本科只有4人，大学专科7人，中专10人，其他均为高中及其以下的学历。虽然经过在职学历教育，学历层次已有所提高，但仍未适应新时期的要求。可悲的是10名班子成员中还有4人是全日制高中学历。（六）研究型人才缺乏。检察干警在日常的检察实践中接触各类案件，出现的新情况新问题较多。因此，不光会办案，也要加强调研，及时总结办案经验，发现存在问题，研究对策，为上级机关作决策依据。但目前存在的倾向是重办案轻调研，在业务工作中重视法律条文的运用，轻视对法理的学习理解和把握。业务科室反映的动态数字材料多，深层次调研材料少。检察研究型人才少，整体理论基础薄弱，理论指导作用发挥不全面。（七）检察经费严重不足，尤其是办公办案经费和基建经费缺口很大。那坡县目前财政拨款实际拨付的是检察人员的工资，对基建经费和办公办案经费拨付的远远低于有效开展检察工作的实际需要，如那坡县财政每年只拨付给检察院办公办案4经费8.5万元，与该院每年要查办10件职务犯罪案件和外出学习所需的经费相比，都还不够办案和出差油费开支。而基建经费县财政很少拨付，上级检察机关也没有对那坡县院这样的贫困县予以倾斜，因而该院目前尚欠基建款100多万元。所有这些，都严重影响该院正常工作的开展。二、应对策略（一）继续深化改革，加强领导管理人才队伍建设。探索建立与检察院领导换届相对应的中层领导干部任期制，规范中层领导干部任期制，统一任期时限，干部任期满，重新考核，择优任命。继续改进干部选任方式，结合实际，根据不同科室岗位的职责特点，制定职位说明书，明确任职资格、职位职责、工作目标，逐步实现从“以人选职”到“以职选人”的转变。建立以政绩为指导，由品德、知识、能力、业绩等要素构成的检察人才考核评价指标体系。充分发挥上级院在协管干部工作中的作用，充分履行协管职能，努力把检察人才建设纳入地方党委的“大盘子”中去。(二)建立健全激励机制，努力营造拴心留人的检察人才成长环境。积极探索体现时代特色的多样化的激励方式，逐步建立岗位激励、知识激励、物质激励机制。坚持人才培养先行的原则，对先进典型、后备干部、重点培养对象，在同等条件下要做到攻读学位优先、参加学术活动优先、挂职锻炼优先。按照绩效优先、按劳分配、兼顾公平的原则，逐步实现待遇与业绩、贡献挂钩，对有特殊贡献的人才，实行特殊的分配政策，设置重要岗位补贴，重大成果重奖。（三）积极探索符合检察官管理规律的干部管理机制。1、开展检察官、书记员、司法警察、司法行政人员分类管理。要按照《检察官法》等法律规定，尽快建立队伍分类管理标准或操作规程，使检察官等级与职级相5称、职称与工作相称、职位与职酬相称。换句话说，就是建立是什么职的人、要干什么职的活的管理制度，即法警就是法警、检察员就是检察员、助理检察员就是助理检察员、书记员就是书记员，不能书记员干检察员的活，或检察员干法警的活。建议从社会上招收一批懂管理、会管理的专门人才，从事检察行政工作，把具有检察官资格的人员从行管部门分离出来，充实到办案一线。2、逐步建立符合司法规律的业务管理体制。检察人员分类管理，如果仅是把现有人员的资格、所在部门、任职期限等简单地予以分类，显然与分类管理的终级目标相逆。一但实现人员分类管理，检察机关恢复重建以来内部管理的运作模式，将会发生变革，内设机构将发生重大变革。符合司法规律的业务管理体制终会代替现行的行政业务科室建制，规范以检察官为主体的各类指挥协作系统，设立检察官运作体系，使之成为行使检察权的基本单位，把行政科（局）长从行政职务中解脱出来，专司检察业务。检察长根据业务需要，统一调配各类检察官运作体系。（四）加强和改进业务培训，不断提高业务水平。1、坚持岗位练兵。基层院结合不同岗位、不同人员不同需求，选择重点，按层次进行。一是对中层干部侧重提高他们履行职责必备的素质、能力和职业道德水平。培养他们会指挥、会管理、会协调、会做思想工作的四会能力；二是对一般检察官侧重于政治理论，职业道德纪律，专业技能，帮助他们适应检察工作的要求；三是对非检察官系列的人员侧重于适岗技能，适应办事、办会等行政综合工作需要。培训工作分类进行，针对性强、效果会更明显些。2、鼓励干警立足检察岗位调查研究。注意引导干警对检察工作实践中掌握的第一手材料归纳整理，认真思考，仔细研究，把感性认识上升到理性认识，开发深层次问题，探索检察文化与社会学及其他学科的边缘关系，从一个侧面开发检察工作6博大的内涵，从理论上、导向上夯实检察工作的基础。（五）多渠道广纳贤才。灵活掌握凡进必考和改革严把进人关制度，拓宽进人渠道，广纳高素质、高层次的法律专业人才进入检察队伍。首先，优先招录司法考试合格人员。因论资排辈观念的影响，基层院难以提供宽敞的平台，让为数不多的原有人才施展才华，这是困扰检察工作发展的不争事实。面对困局必须放宽视野，多策并举，广纳人才，积极争取组织人事编制部门的支持配合，采用面向社会公开招考的办法，对通过国家统一考试取得法律职业资格的社会各类人才和其他部门人员，愿意到检察机关工作的，免予笔试直接进入面试和考核，以扩大检察官队伍的补充渠道，以解决检察官队伍老化问题，以及由此出现的检察官队伍结构上的断层问题。其次，加强建立检地合作友好关系，赢得组织、编委、人事部门的同意和支持，互通人才资源信息，面向社会多渠道公开录用符合检察法定任职专项进编条件的地方年轻人才，做到相互补充、相得益彰。对吸引、挖潜、引进的人才，要关心他们的工作、生活和成长，切实建立起以能力和业绩为导向的人才评价体系，科学构建人才选择任用机制，以利于优秀检察人才脱颖而出。同时，努力营造有利于吸引、留住人才的良好环境，从实际上帮助解决工作、生活、家庭等方面困难的后顾之忧。把引进人才、推出人才与留住人才、挖潜人才结合起来，不断改革和完善管理人才、培养人才、提拔任用人才的干部管理机制，为各类人才提供一个施展才干、成就事业的平台。（六）建立严格的管理制度和灵活的用人机制。一是与地方组织、人事部门衔接好关系，共同制定并实施符合本地实际、体现检察干部队伍管理特点的灵活性政策和人事制度。以优越待遇和良好的工作、生活条件，稳住本地人才、引进急需人才，培养后备人才，提高队伍素质。二是积极主动通过各方面争取建立健全检察官7职业保险、工资、福利保障制度。切实落实行政职级待遇和检察等级津贴，使检察官的待遇落到实处。（七）进一步加大教育培训力度，逐步提升队伍素质。建立离岗学习制度，适当安排一定数量、一定层面的干警，集中一到两年时间，使其专门学习。在基层，三分之一人是骨干，三分之一人带着可以干，三分之一人不能独挡一面。这种队伍结构模式有着历史的、复杂的原因，与检察机关长期以来的体制、组织、人事等都有一定关系，而且不是一时半会就能解决了的。我们必须面对这个实际、立足于这个实际，加大教育培训力度，提高现有队伍的素质。目前在基层，由于人员少、任务重、经费紧张等原因，干警包括一些骨干在培训提高方面力不从心。在这方面，高检院和省院应该设立专项资金，有计划地、有步骤地公费选派一些干警外出学习，使基层队伍的知识结构更加合理。（八）建立和完善干部考察制度，坚持选作风好的人，用好的作风选人。要按照“三个代表”要求，认真贯彻干部队伍“四化”方针和德才兼备的原则，建立和完善干部考察、评价、激励机制，坚持选作风好的人，用好的作风选人。对那些认真执行党的路线方针政策、开拓进取，实绩突出、清正廉洁、群众拥护的干部，要提拔重用。对那些脱离群众、脱离实际、搞形式主义和官僚主义的人，作风漂浮、不干实事的人，不仅不能提拔使用而且要严肃批评教育。（九）深入挖掘，着力开发人才资源。客观地分析队伍现状，在承认整体素质不高的同时，要看到原有人才资源还远未得到挖掘，其中不乏理论功底深厚、实践经验丰富的检察人