第五章文书的处理

第五章文书的处理学习目标主要内容知识框架图本章点睛熟悉行文制度，掌握现行行政机关的行文要求。加深对行文关系和行文方式的理解。掌握发文处理、收文处理的环节。能独立进行收文和发文处理。2134文书处理应及时、准确、善始善终，事办所宜。第二节文书的处理程序第三节发文处理第四节收文处理第一节行文制度第一节行文制度一、行文关系二、行文方式三、行文规则本节点睛机关文书部门必须按照党和国家有关文书工作规章、准则来处理文书，以保证机关行文有条不紊地进行，提高机关的办事效率。文件的行文关系是指发文机关与收文机关之间文件的往来关系。我国行政机关的行文关系包括两个种类，见图5-1。图5-1我国行政机关的行文关系一、行文关系即同一系统的机关，既有上级领导机关，又有下级被领导机关，上下级机关之间构成的领导与被领导的隶属关系。机关之间相互行文必须使用上行文或下行文。行文机关之间，不是上下级关系，没有领导与被领导关系。机关之间相互行文用平行文。这包括以下三种关系：第一，上级主管业务部门和下级业务部门之间具有业务上的指导关系；第二，非同一系统的机关之间，无论级别高低，既无领导与被领导关系，又无上下级业务部门的指导关系，第三，不同系统的同级机关之间和同一系统的同级机关之间的关系，属于平行关系。（二）非隶属关系（一）下行文是指上级领导机关对所属下级机关的行文。根据发文的不同目的和要求，下行文可分为以下三种行文方式，见图5-2。二、行文方式图5-2下行文的三种行文方向1.就是采取逐级下达或者只对直属下级机关下达的一种行文方式，见图5-3。图5-3逐级下行文二、行文方式2.就是指党政领导机关根据工作需要，同时下达几级机关的一种行文关系。如中央文件中有些文件是同时发到县、团级以上的各级组织，见图5-4。图5-4多级下行文二、行文方式3.指的是党政领导机关直接发到基层的党政组织或人民群众的一种行文方式。非机密性的文件，还可采取组织宣讲、登报、广播等办法直接与群众见面。还有些直接在报刊上刊登，或采取张贴的方式，见图5-5。图5-5直达基层组织和群众的行文二、行文方式图5-6逐级上行文1.逐级上行文逐级上行文就是指采取逐级上达或者只对直属上级机关送呈的一种行文方式。除特殊情况外，下级机关一般应直接向自己的所属上级领导机关请示与报告工作，保持正常的领导与被领导的工作关系，见图5-6。（二）上行文2.多级上行文多级上行文指各级党政机关根据工作需要，同时上报几级领导机关的一种行文方式。如县政府行文给省委并报国务院，见图5-7。图5-7多级上行文（二）上行文3.越级上行文越级上行文，就是指在非常必要的时候，下级机关可以越过自己的直接上级领导机关，向更高级的上级领导机关直至中央行文的一种行文方式。（二）上行文什么情况下可以越级请示呢？一是突然发生严重自然灾害或社会突发性事件，非常紧急，逐级上报请示会延误时机造成损失的；二是按有关业务管理体制，可越级请示的问题；三是无须经过直接上级的一般的公务，这类公务不涉及其直接上级职权，并且有关情况比较清楚，处理原则比较明确；四是被上级机关长期搁置而又确需解决的问题，或者对直接上级的决策有意见、争执不下一时难以执行而又急于处理的问题；等等，见图5-8。（二）上行文图5-8越级上行文（二）上行文平行文是指互相没有隶属关系、业务指导关系的同级机关，或者不属同一系统的机关部门之间的一种行文。具体而言，平行文可在不分系统、级别、地区的党政军机关、团体、企业、事业单位之间使用，见图5-9。（三）平行文图5-9平行文行文规则，即机关行文必须遵循的具体规定或准则。认真执行行文制度，除了正确认识行文关系、选择行文方式外，还必须严格遵守行文规则：三、行文规则这是公文处理基本原则在行文中的具体体现，也是国家行政机关行文的总原则。它集中体现了党的实事求是的思想路线和求真务实的作风。要求：制发文件应从实际需要出发，内容已被综合文件包含了的不再制发文件；可以用电话或其他方式解决问题的不发文件；能发短文件解决问题的不发长文件；可发可不发的文件坚决不发；内容相同或相似的文件可适当合并。（一）行文应当确有必要，注重效用行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告；属主管部门职权范围内的具体问题，应直接报送主管部门。凡不相隶属的机关、部门之间，上下级业务部门之间，均不应以领导指导和被领导指导的身份行文。如对不同系统的机关和没有领导指导关系的机关，不能发出命令、决定等领导性。（二）一般不能越级行文文件，也不要发出请示报告等请求给予领导指导的文件。它们之间只能用平行方式行文。一般不得越级请示指各级机关应按隶属关系和职权范围逐级行文。按照这个原则，各级机关都应有固定的受理请示范围。（二）一般不能越级行文（三）政府各部门行文政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商治工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。本规则要求，政府各部门只能向下一级政府的相关业务部门行文，不能向下一级政府正式行文（以函的形式商治工作、询问和答复问题、审批事项除外）。（四）联合行文同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。即政府各部门向下级机关行文，如果涉及其他部门职权范围内的事项，必须事先与有关部门协商取得一致意见。这是杜绝政出多门的有效措施。（五）协商一致的原则公文抄送制度是我们党在相当长的一段时期内实行的一条工作制度、工作纪律。《毛泽东文稿》中有关于严格工作报告制度的专门论述。向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。这条规定一是有利于各级国家行政机关更好地进行领导和监督，维护政令统一。二是有利于坚持“从群众中来，到群众中去”的领导工作方法。实行公文抄送制度，可以帮助上级机关集中广大人民群众智慧，不断充实和完善各项政策措施，推动工作的开展。（六）重要行文的抄送“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。“报告”不得夹带请示事项。除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。（七）“请示”、“意见”、“报告”的注意事项“请示”应当一文一事。这一行文规范，宋《庆元条法事类·文书门》中就有记载：奏陈公事，皆直述事状；若名件不同，应分送所属；而非一宗事者，不得同为一状。这是说不得把两件不同的事写在同一篇上奏的公文中。《庆元条法事类》书名﹐南宋谢深甫监修。全书共80卷﹐附录2卷。请示要求一文一事，主要是为了更好更快地解决实际工作中的问题。请示一般只写一个主送机关。要求解决问题，应按谁主管就对谁行文的原则行文，不需要写两个或两个以上主送机关。（七）“请示”、“意见”、“报告”的注意事项受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。这样就使得办理该份文件的对方机关明确，使得文件及时办理。如果将双重领导机关都定为主送机关，要么答复之前先经过协商这一环节，延误时间；要么两个单位互相推诿，问题难以解决。（八）受双重领导的行文机关上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。这是保证领导机关信息畅通的有力措施，也达到了协商一致的目的。（八）受双重领导的行文机关第二节文书的处理程序一、文书处理程序的含义二、文书处理程序的特点三、文书的处理程序图本节点睛有步骤才能出效率。文书处理有其特定的程序。文书处理程序就是指文件在机关内部运转处理所必须经过的一系列环节。任何一个机关，在撰写对外发文、对内文件或处理收来文件时，都必须经过一系列环节。一般地说，机关文书处理工作通常可以分为收文和发文、文件管理三个方面的运转处理程序。一、文书处理程序的含义一、文书处理程序的含义（一）确定性文书处理的各个工作环节不可缺少而且对独立，每个环节都有特定的功能和内容。文书处理过程中的所有环节都是一环扣一环、相互制约、缺一不可的。二、文书处理程序的特点文书处理程序具有连续性，我们一方面应当尽可能地完善公文处理的环节，不要人为地颠倒顺序或随意增删环节，以免影响文书处理的质量；另一方面又不要搞绝对化、一刀切，要允许从实际情况出发，使连续性特点在不同类型的机关和不同性质内容的文件中具有灵活性。（二）连续性文书处理的每个工作环节都必须遵循严格的工作规范。规范是文书处理的质量要求。文书处理的每一个环节不仅要及时、讲究效率，而且要注重质量、避免差错。规范有效是文书处理工作所追求的最终目标，贯穿文书处理工作的始终。（三）规范性三、文书的处理程序图文书处理流程图只是对文书处理过程依次经过各环节的线性运转的概要说明，有利于对文书处理系统程序的掌握。但在实际工作中，某些环节的作用并不止如图所示这样简单，见图5-10。图5-10文书处理程序图三、文书的处理程序图第三节发文处理一、草拟二、审核三、签发四、复核本节点睛五、缮印六、用印七、登记八、分发第三节发文处理发文处理是指各种社会组织为制发公文所进行的公文创制、处置与管理活动。具体环节包括：草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等环节。一、草拟一、草拟草拟即拟写文稿，它是整个发文处理过程的第一个环节。拟稿的质量和时效是发文处理工作能否顺利进行的关键。草拟文稿包括这样几个步骤：交拟是指机关单位的领导或文秘部门的负责人向拟稿人交代撰拟任务的过程。交拟的重点是行文目的、对象和指导思想，行文意图、依据和具体要求。交拟这一环节是由本机关、单位的领导人和文秘部门的负责人负责实施的，是一种领导的组织能力和指挥能力的体现。根据《办法》规定，起草文稿应当做到：第一，符合国家的法律、法规及其他有关规定；第二，情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短；第三，公文文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定；第四，拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度；第五，人名、地名、数字、引文准确。第六，结构层次序数，第一层为“一”，第二层为“（一）”，第三层为“1”，第四层为“（1）”，见图5-11。图5-11结构层次序数（二）起草第七，应当使用国家法定计量单位；第八，文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称；第九，公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。二、审核审核又称核稿，是指文稿在送交机关领导签发之前，对文稿的内容、体式等进行全面的检查审定。这是关系到发文质量的重要程序，也是制文阶段和整个发文处理程序中一个必经的关键环节。图5-12审核三关文稿审核工作由文秘部门负责人负责，一般文件也可以指定经验丰富、各方面素质都较高又有较高文字水平的秘书人员来负责把关。审核主要是把好“三关”，即行文关、政策关和文字关。见图5-12。二、审核三、签发签发是机关单位主管领导对已经审核的文稿进行最后的审定后，在发文稿纸上签署批准发文意见，并签注自己的姓名和日期的签发是发文处理过程中最重要的一个程序。文稿一经签发即成定稿，办理人员无权改动，一旦出错，文件发出后势必造成工作的被动。签发环节是领导人行使职权的一种表现，签发人代表本机关单位对所发出的文件及文件的文字表述负有完全的责任。因此各机关单位对于签发文件的职能分工，应有明确的原则规定。三、签发四、复核复核是指公文在正式印制前，文秘部门对其进行复查审核，主要包括：审核处理程序、附件材料、文件格式等方面，见图5-13图5-13复核缮印，是根据