北京等城市统筹城乡发展的主要做法与经验

编者按：近日，北京市发展改革委组织召开了北京、天津、上海、重庆、成都、武汉六城市统筹城乡发展工作交流会。国家发展改革委农经司主要领导应邀出席了会议并发表了重要讲话。区政研室有关同志应市发展改革委的邀请也参加了这次会议。在工作交流会上，各市发展改革委分管城乡统筹的领导就本地区有关工作情况进行了交流和讨论。各城市在统筹城乡发展方面都探索出了一些比较有特色的做法，值得相互学习和借鉴。国家发展改革委领导的讲话精神，也有利于指导我们进一步深化对统筹城乡发展工作的认识。现初步整理，供领导和有关方面参阅。北京等城市统筹城乡发展的主要做法一、北京市1、政策、资金向郊区双倾斜全市对郊区的政策、资金倾斜力度持续加大。政策上主要体现在支农惠农与对薄弱地区的扶持两方面，目前正在实施的三农补贴种类达15种，对生态涵养区等薄弱地区则出台了协调发展意见，制定了一体化试点方案；与此同时，政府充分发挥了对郊区的投资引导作用，城区、郊区投资比重已从2003年的8：2调整至2009年的49：51，连续5年对郊区的投资比重超过50%。2、实施一批重点工程通过实施重点工程着力解决重大发展问题。一是城乡基础设施工程建设，包括城乡交通体系、能源与供排水设施、新农村基础设施工程等主要内容。二是城乡公共设施建设，促进教育、医疗、文化等优质公共资源在城乡间的一体化配置，不断完善郊区公共服务体系。三是生态环境建设工程，建设森林公园、通道绿化工程、湿地与自然保护区建设、生态清洁小流域治理等，改善城乡环境质量。四是产业基础设施建设工程，通过产业共建基地，强化区县合作，促进城市优质要素支持郊区发展，通过优化城乡产业布局，推进现代制造业落户乡镇，通过农业基础设施与标准化体系建设，支持都市型现代农业发展。3、重视管理机制创新一方面，积极探索城乡一体化发展的综合试点机制，通过北坞和大望京试点，在农民安置、产业发展、政府引导等多方面积累了经验；通过新农村建设试点，进一步改善了农民的生产生活条件。另一方面，积极创新城乡一体相关联的配套机制，主要包括部门联动政策机制、金融支农服务机制、生态补偿机制与社会力量参与机制。二、天津市1、推进农村城市化让更多农民住进小城镇和新社区通过宅基地换房建设示范小城镇的模式实现农民居住社区化。具体做法为：在国家政策框架内，规划建设新型小城镇，农民以宅基地换取小城镇中的一套住宅，同时对宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补平衡。同时在农民规划住宅小区内划出一片土地进行市场开发，其收益用于平衡小城镇建设资金。从2006年起，全市每年安排8000万资金用于小城镇基础设施和公共设施建设，逐步形成新城、中心镇、一般镇、中心村、基层村5个层次紧密关联的现代城镇体系框架，同时加大道路、商贸、文化、卫生等公共服务设施的建设力度，加快推进城市化进程。到2009年底，郊区城市化率将达到58%。2、完善民计民生实现城乡保障“无差别”逐步建立城乡一体的医疗卫生、养老保障、特困救助等方面的长效机制。一是医疗卫生服务体系的建设，通过扩大投资、政府买单、新型合作医疗的全覆盖等措施提升农村医疗卫生保障水平。从2010年1月1日起，将在全市范围内统筹城乡居民基本医疗保险待遇，使农村居民和城镇居民在参保范围、个人缴费、政府补贴和待遇方面享受统一标准。二是统筹城乡居民养老保障，市政府每年出资7亿元增加农村居民基础养老金，提升农村居民养老金水平近60%。三、重庆市1、“四规叠合”试点和建立“一圈两翼”帮扶机制促城乡经济社会协调发展一是统筹城乡规划，通过“四规叠合”、三级城乡规划体系与城乡规划一体化管理等措施推进规划协调，统筹城乡规划发展。“四规叠合”是指国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和环境保护规划四规合一，目的在于提高规划的科学性、协调性和可操作性，目前在九龙坡等六区县进行了试点，规划成果正在报批过程中。二是建立“一圈两翼”帮扶机制。“一圈两翼”是重庆统筹城乡发展的区域平台。一圈指以重庆主城区为圆心的“一小时经济圈”，“两翼”指渝东北和渝东南，城乡差异在重庆最大的体现即“一圈”和“两翼”的差异。“一圈两翼”帮扶机制主要包括产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发等八大帮扶机制，“一圈”区县每年按不低于本级财政收入1%的资金或实物支持帮扶对口区县发展。2、着力推进城乡劳务经济健康发展为加快转移农村富余劳动力，促进劳务经济健康发展，全市主要进行了五方面的工作：一是初步建立了统筹城乡就业的工作体系，努力消除城乡就业招录中的城乡户籍身份歧视。二是加大农村劳动力就业培训力度，提升农民素质与就业技能。三是建设劳务输出服务体系，开通农村劳务信息网，提供就业信息。四是制定适合农民工的社会保障制度，实行“低费率、广覆盖”的农民工基本养老保险和大病医疗保险。五是加强对返乡农民工的支持，在返乡创业、子女就学等方面予以政策扶持。3、积极开展土地流转促土地集约利用重庆人多地少，推进土地流转和集约利用意义重大。一是出台相关文件，加快推进农村承包地流转，截止2009年9月，全市农村承包地流转面积占承包总面积29.3%，全市农村土地规模经营比例达21.1%。二是推进县、乡、村三级土地流转服务机构建设，目前三级机构覆盖面分别达到62%、88%和55%。三是积极推进林权改革工作，累计发放林权证4783万亩，已完成应发面积的85%。四、成都市1、实施农村产权制度改革农村产权制度改革是成都城乡统筹发展的突破口，其核心观念是：农民自主，还权赋能，目的在于建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。通过搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，进而保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。截止2009年10月底，颁发集体土地所有证9633本，土地承包经营权证110.5万本，房屋所有权证119万本，全市累计已有92.6%的农户完成了产权制度改革，为农村土地流转、城乡生产要素自由流动奠定了良好的微观基础。2、组建三大公司整合“三农”建设资源。为整合“三农”建设资源，提高资源利用效率，全市按照“政府引导、市场化运作”的方式，改革了财政对“三农”的投入办法，通过组建市县两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司和市级现代农业物流业投资公司等三大公司与投融资平台，加大了对“三农”的投入力度，调动了社会资本投入农业和农村的积极性。2008年，市现代农业发展投资公司对74个农业产业化项目进行了扶持，投资规模达54.71亿元，其中引导放大社会资金40.92亿元。五、武汉市1、实施“农村家园建设行动计划”2005年，武汉市启动“农村家园建设行动计划”并以此为平台，积极推进城乡头筹协调发展。“农村家园建设行动计划”包括以下主要内容。一是明晰致富门道，促进农民增收致富。通过落实惠农政策、调整产业结构、实施科技兴农、培育龙头企业、培训转移农村富余劳动力等手段，促进农业增效、农民增收。2005年以来，开展“农村家园建设行动计划”的村庄农民人均纯收入高出全市平均水平2.5个百分点。二是完善基础设施建设，改善农村生产生活条件，实施“四通四改一化一室一场”项目建设（路通、水通、电通、信息网络通、改水、改厕、改圈、改垃圾堆放、村湾绿化、农村多功能室、农村多功能活动场），其中，“四通一室一场”由政府投资，“四改”由农民投劳，政府以奖代补，“一化”由政府提供树苗，农民栽种和管理。2、开展重点区域城乡一体化改革试点2008年，武汉市开始实施“汉南区城乡一体化改革试验区”试点工作。一是积极推进“三个集中”，以远城区建设为抓手，实现城乡一体化发展。加快远城区工业园区的建设、将远城区纳入“全域武汉”现代城镇体系建设，通过城镇化与新农村发展双轮战略，壮大远城区经济实力，提升农业产业化水平。二是深化城乡要素市场改革，推进生产要素在城乡间的自由流动。充分发挥武汉农村综合产权交易所的功能，开展农村土地承包经营权、房屋所有权、宅基地使用权、集体经济组织股权等九类产权交易，建立市、区、乡镇三级交易平台，扩大交易品种，创新交易方式，吸引社会资本投资农村。深化户籍制度改革，开放农民到小城镇落户，建立城乡一体的劳动力市场和就业培训机制。创新农村金融服务体系，扩大农民抵押担保物范围，探索农民承包地、宅基地抵押权的实现方式。六、国家发展改革委领导：统筹城乡发展要处理好八大关系1、处理好一体化、均等化、差异化的关系。城乡发展规划上要强调一体化；公共设施、社会服务、就业保障、基本公共服务要实现均等化；不同地区发展要根据财力状况和自身特点体现出差异性。2、处理好农业、工业、商业的关系。农、工、商的关系，实质上是一产、二产、三产的关系，核心还是落实在土地利用方式上。城乡统筹既要强调三次产业融合发展，但还是要坚决做到宜农则农、宜工则工、宜商则商。3、处理好城市、小城镇、农村的关系。城乡统筹中要重视“小城镇大文章”的理念，“镇域经济”要得到充分体现，小城镇一手连城市、一手连农村，小城镇建设好了，对保持农村特色，改善农民生活十分重要。4、处理好市民、农民工、农民的关系。城乡统筹中，市民、农民工、农民实质上是一个三元结构的关系，目前全国47%的城市化率中，农民工占到了10个百分点。从现实发展看，把农民工完全划转到城市，一方面财政负担不起，另一方面农民工也不完全愿意放弃农村土地。因此，农民工是一个“流动的经济要素”，合理调整农民工的流动在现阶段有一定合理性，但是要加强农民工培训、教育和维权，加强农民工在就业、医疗、住房等方面的保障力度。5、处理好城乡居民的物质、精神、环境的关系。城乡统筹要协调好城乡居民在物质、精神、环境方面的追求，对大城市而言，实质上就是要处理好财富增长、文明建设和生态保护三者之间的关系。防止对物质财富的无止境追求导致文明的缺失和生态环境的破坏。6、处理好公平、效率、生态的关系。城乡统筹要充分体现节能减排等现代发展意识，城乡发展承担了不同的责任，要建立有效补偿机制，使公平、效率、生态在城乡之间得到实现。7、处理好理念、做法、政策的关系。城乡统筹既要有好的发展理念，但关键还是要根据各地实际，形成好的做法，建立健全有效的配套政策。8、处理好政府、企业、民众的关系。城乡统筹要发挥好政府与市场的综合作用。“没有政府办不好、没有市场办不了”，政府不能独揽、市场不能旁观、民众不能游离在外。不能把城乡统筹发展看成是“公益性事业”，建立市场化机制引导企业和社会力量参与，发挥民众的主体作用，越来越重要。