区域发展与区域管理

区域发展与区域管理摘要：在经济全球化和知识经济背景下的世界分工体系中，传统主权国家的“边界”已日益模糊，而区域的地位和作用日益突出，同时区域性问题也不断增多并日趋复杂化。在这种形势下，传统的区域管理体制已不能适应区域持续发展的需要，尽早建立我国区域管理的新体制已是势在必行。关键词：区域区域发展区域管理1问题的提出近些年来，随着经济全球化和知识经济的迅猛发展，世界分工体系已发生深刻变化，传统的以主权国家为主的地域分工格局已被打破，而区域的地位和作用日益显现。在这种背景下，西方发达国家加强了对区域创新和区域管理的研究，旨在不断提升区域竞争力，以确保西方发达国家在国际竞争中处于优势地位。建国以来，我国曾长期采取中央高度集权的计划经济体制，区域管理模式是“全国一盘棋”，地方没有自主权，地方政府被动地服从于中央的计划安排。改革开放后，地方自主权扩大，调动了地方的积极性]，各地区管理方式开始趋异但从总体上看，我国现行区域管理体制仍然不能适应区域发展的客观要求，进一步深化区域管理体制改革已势在必行。我国是一个人口和地域大国，城乡差距和地区差距都很大，国家治理的大部分任务要落实在区域层面上展开。我国几千年的文明史表明，国家能否实现长洽久安，在很大程度上取决于区域管理的成败。在党的十六大确定的全面建设小康社会的新形势下，深入系统地研究我国区域管理体制改革的新思路和新模式，无疑具有重要的实践意义。2区域的复杂性区域是一个广义的概念，它源于地理学，原指地球表面上占有一定空间范围的地理单元。从管理学的角度看，区域可表述为一个国家内部具有某种特定边界的管理单元，这种管理单元可以是行政区(如省、市、县)、经济区(如大珠江三角洲经济协作区)、规划区(如西部地区或某种特定资源的自然分布区(如水资源管理按流域划分管理区)等。由于区域是一个复杂的地域系统，各个学科站在不同角度有不同的理解。鉴于此，有学者认为“区域就是对描述、分析、管理、规划或制定政策来说，被认为有用的一个地区统一体”人们对区域复杂性的认识是不断深化的。早期人们只是从静态的和空间分布的角度认识区域，把区域看作是内部特质无差异的连续地域，即“均质区(等质区)”，如山地区与平原区、工业区与农业区、发达区与贫困区。2O世纪5O年代以后，随着世界城市化进程的加快，出现了具有“核心(城市)一外围(腹地)”结构特征的城市经济区，区域内部结构趋向复杂化，学术界将这种区域称之为“结节区(功能区)”。近1O多年来，随着经全球化和以信息技术为先导的知识经济的迅速发展，出现了以大城市群或知识创新高密区为核心，由众多中小城市和小城镇组成的网络化区域口]。目前网络化区域在我国大珠江三角洲地区、长江三角洲地区、京津唐地区、辽中南地区已初步形成。近年来，学术界已开始运用复杂性科学(Sci—encesofComplexity)研究的最新成果～复杂适应系统(ComplexAdaptiveSystem，CAS)的理论和方法L4]，研究区域问题及其发展变化的内在规律。根据CAS理论，认为区域是由大量分散的主体构成的地域系统，这些主体包括居民、企业、政府以及社会各类团体和组织等微观主体，同时还包括城市、乡村和区域本身，区域内所有的主体并行地发生联系和相互作用，其中任何一个主体的行为都与其他主体的社会经济行为相关。区域系统是一种复杂适应系统(CAS)，区域的发展变化则是由区域内大量微观主体及其相互之间的非线性互动作用累积引发的空间自组织过程]。简言之，区域的面貌和发展是由区域内各种主体的相互作用而共同决定的。CAS理论对于研究区域管理问题具有借鉴意义。3我国区域管理亟待研究的实践问题3．1区域管理目标选择问题我国现行区域管理的目标几乎包罗万象，地方政府成为“万能政府”，这与国外地方政府“有所为、有所不为”的通行做法有很大的不同。根据我国国情科学地确定区域管理主要目标，是进一步推进我国区域管理体制改革的前提。从近几十年国外区域管理变化看，2O世纪3O年代以后西方国家的区域管理一直以刺激消费、促进经济增长和扩大就业为目标。由于政府直接干预经济活动，政府向竞争性行业投资过大，结果导致政府机构庞大臃肿，管理效率低下，政府负债累累。2O世纪7O年代后，西方国家区域管理大多开始跳出政府直接干预经济的陷阱，政府投资开始从竞争性和半垄断性行业(如城市基础设施)退出，而集中精力致力于为社会提供公共品和公共服务。由于政府职能转换，政府机构人员减少，办事效率提高，行政成本降低，政府债务相应减少。在政府“有所为、有所不为”和“小政府、大服务”的指导思想支配下，近l0多年来西方国家区域管理的主要目标大多确定为区域创新管理、环境保护和维护社会公平三个方面]。我国是一个发展中国家，发展经济是我国长时期的第一要务。如果我们照搬西方国家区域管理模式，政府完全从经济活动领域退出，这不仅不符合国情，还会延缓我国经济发展的进程。因此，必须结合国情和区情，实事求是地探索符合我国实际的区域管理改革模式。结合我国的国情，我国区域管理目标可以重点考虑四个方面，即经济增长、扩大就业、社会公平和环境保护。促进经济增长是我国长时期的第一要务，无疑应成为中央和地方各级政府在相当一段时期内的首要管理目标；扩大就业是我国全面建设小康社会的客观要求，也是维护社会稳定的重要前提条件；维护社会公平直接关系到党和国家的政权建设以及政局的稳定，是关系我国长治久安的大政；环境保护是区域社会经济可持续发展的重要基础。这四个方面除了促进经济增长之外，其他三个目标都无法通过市场调节来实现，而需要政府发挥其作用。今后随着我国经济发展水平的提高，政府直接干预经济的作用要逐步弱化。3．2行政区划改革问题行政区划是国家对地方行政区域、行政建制的划分与设置。作为国家行政管理的重要手段，行政区划是一个国家划分和配置地方各级政府职能和政权建设的基础。同时，行政区划从政治体制、行政管理体制两个方面制约着经济体制，并直接影响着区域资源开发、产业布局，城乡规划、环境保护等社会经济活动以及民族团结和社会稳定。因此，行政区划合理与否，对一个国家的社会经济发展和政局稳定造成多方面的直接影响。行政区划是国家治理的产物。我国早期的行政区划源于春秋战国，在秦统一中国后开始形成郡县制框架。历经两千多年的变更，至今形成中央、省中央直辖市、自治区)、地级市(自治州)、县(市)、乡(镇)四级行政区划、五级政府管理体系。有的地方还在县与乡之间、乡和村之间设立办事机构。从国外实践看，行政区划大多采用二级制或三级制，采用四级制的极少。我国现行区划层次明显偏多，已对社会经济发展造成负面影响。鉴于此，近年来一些省区推行了“强县扩权”改革，主要做法是减少地级市这一中间层次对县的管理。从“强县扩权”改革的效果看，这种做法有其成功的一面，但仍然存在诸多弊端。要从根本上消除现行行政区划的弊端，必须推行全方位改革才能奏效。目前行政区划改革需要研究的重点问题有两个方面，一是行政区划层次的设置，二是行政区划的幅度。关于行政区划层次设置问题，讨论最多的是三级制]，即建议取消现行区划中的地级市层次。而对于行政区划幅度的讨论，各种意见难以统一。们认为，确定行政区划的层次和幅度，都要充分考虑我国地区差异巨大这一基本国情，同时还要考虑行政区划的历史传统和改革的过渡方案，以避免因行政区划调整造成负面影响。从国外经验看，发达国家都制定有相应的法律法规，且行政区划的变动需要经过充分论证和一定的法律程序才能生效。我国行政区划改革必须慎之又慎，而不能盲目从事。3．3地方政府职能划分问题改革开放以来我国政府机构改革已经历过4次，但一直没有跳出机构不断膨胀、冗员屡增的怪圈。管理层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、多重多头执法、相互扯皮推诿等问题还相当严重。因此，进一步推行管理体制改革，加快转化政府职能，已是大势所趋。按照十六大的精神，我国行政管理体制改革的目标是“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。要实现这一目标，首先要规范中央和地方的职能和权限，依法处理和协调中央垂直部门和地方政府的关系。作为一种制度安排，各级地方政府职能转换要持四个原则：一是不同级的政府管不同的事，同一件事无须多头、多级同时管；二是政府要把主要精力真正转到提供公共品和公共服务方面，对于经济建设主要是提供政策和信息服务，而不宜过多地直接参与具体的经济事务；三是政府要为建立良的社会经济发展秩序和环境负责，通过秩序和环境建设，促进地区经济发展；四是政府要协调好社会各方面的利益关系，维护社会稳定。我国地区差异大，各地社会经济发展的条件和要矛盾不同，地方政府职能的设置也应有所不同，政府职能的转变同样需要一个转换过程。在政府职能转换时期，要注意积极培育社会中介组织，以弥补因政府退出而导致的职能缺位。3．4地方财政体制改革问题我国财政体制改革的总目标是建立与行政管理体制改革和政府机构职能转换相适应的公共财政制度，这一改革目标已确定四年之久。从近几年改革的实际结果看，其效果与改革的目标相距甚远。其主要问题是尽管改革后中央财力逐步增大，但地方财政大多数仍然未能摆脱困境。究其原因，表层因素主要是两个方面，一是地方财源增长缓慢，二是地方财政支出结构没有改善，而深层次的原因则与整个管理体制改革不到位有关。目前地方财政改革亟待研究的主要问题有三个方面：一是如何扩大地方财政收入；二是如何切实保证对政府财政预算的监管；三是如何改善地方财政支出结构。增加地方财政收入的要途径是增加地方税源。增加税源的途径莫非是三个方面，一是加大征税力度，杜绝偷税漏税；二是促进地方经济发展，增加税源；三是重新调整中央和地方征税项目，适当增大地方征税比例。三条途径，最后一条可能性很小，前两条途径则有潜力可挖。从长远看，扩大地方财政收入最终要靠发展地方经济。优化地方财政支出结构是改善地方财政状况的重要一环。地方政府要把减少冗员、杜绝利用公款吃喝玩乐、禁止“形象工程”作为“民心工程”来抓。同时，地方政府要逐步退出对经营性行业的投资，已有的政府投资要转换成公共品投资。通过多管齐下，逐步改善地方财政状况。3．5区域规划管理问题区域规划是对一定地域范围内城乡经济建设、土地利用和环境保护的总体部署与安排。不言而喻，科学地制定区域发展的各类规划，并严格地按照规划进行建设，对于促进区域社会经济持续健康发展具有重要意义。但在经济建设实践中，区域各类规划的作用往往被忽视，长官意志、盲目建设和重复建设的现象屡见不鲜，由此造成的经济损失巨大，引发的后遗症也很多。此风不刹，将危害无穷。为了加强规划管理，目前急需解决好两个关键问题：一是进一步强化法律法规的约束，以确保区域各类规划的科学性、权威性和严肃性；二是采取法律手段有效地约束地方政府和其他社会主体的行为，以确保区域各项建设严格按照规划进行。3．6区域环境保护问题实现人口、资源、环境和发展关系的相互协调，是促进区域持续发展的基本前提。这一基本原理已被大多数人所认识，但在实践中相当部分企业的行为往往与区域公共利益相违背，地方政府的行为也往往只注重短期经济效益，而忽视环境问题。以牺牲环境保护为代价盲目发展经济，已成为一些地方久治不愈的顽症。当前区域环境保护问题已不再是认识问题，而是体制和法制问题。由于缺乏严格的区域环境保护法律法规和行之有效的可操作性的政策配套，所以在相当部分地区环境保护难以落实到位。在经济建设和环境保护发生冲突时，地方政府大多会以牺牲环境为代价。我国各地区之所以至今仍然存在大量污染严重的企业，其原因就在于此。目前加强区域环境保护的首要问题是要规范政府的行为，首先使地方政府自身真正成为环境保护的执行者。要研究探索地方政府在区域环境保护中应承担的责任和义务，并使其法制化、规范化和可操作化。其次，要研究制定地方环境保护法律法规和具体措施，有针对性地开展区域环境保护工作。4对区域管理两个理论问题的认识4．1区域管理学科体系问题区域管理学是一门由管理学、地理学、区域科学和经济学等多学科交叉形成的新兴应用科学，它具有边缘交叉科学的性质]。在学科门类划分上，区域管理应划入管理学门类的二级类学科范围之内。由于区域管