区域经济协调发展与经济

2005－04－271区域经济协调发展与经济可持续发展国家发改委宏观经济研究院王一鸣2005－04－272引言一、我国地区发展战略和政策的演变二、我国区域发展新格局与经济可持续发展三、我国都市经济圈发展问题四、新阶段推进西部开发的几个问题2005－04－273引言区域发展问题在中国工业化和现代化进程中具有特殊重要性:1、中国的基本国情之一就是地域辽阔，地区间差异大，地区问题和地区政策在国家发展战略和宏观经济政策中应具有重要地位2、在传统计划经济时期，国家对资源垂直集中配置，较少考虑地方利益，因而基本没有相对独立的地区政策体系。3、改革开放以来，中国地区发展的体制条件和政策环境发生变化，地区发展战略和地区政策的重要性开始显现。2005－04－2744、中国地区政策的核心问题是解决地区间发展不平衡、地区间利益关系调整问题，构建适应社会主义市场经济体制的地区政策体系。2005－04－275一、我国地区发展战略和政策的演变2005－04－276在改革开放以前，地区政策在很大程度上从属于其他政治经济政策，缺乏独立的政策目标和内涵；改革开放以后，80年代的地区政策更多地从属于国家对外开放政策。90年代中期后，确立建立社会主义市场经济体制的改革总体目标，也由于以地区差距问题为代表的区域问题的显现和受到广泛关注，决策层开始关注解决区际公平问题，地区政策开始有了较为独立的政策目标和政策内涵。2005－04－277中国建国后地区政策演变大致经历了三个阶段的变化：1、第一阶段传统计划经济时期（上世纪50年代初期～70年代末）地区政策由于当时的国际形势和开发内陆地区的需要，国家利用计划经济体制集中调动资源的能力，地区政策重点投资和开发建设内陆地区，对沿海地区重视不够。从一定意义上讲是在“均衡战略”主导下的地区政策。2005－04－278“一五”时期“156项”建设项目和内陆地区开发（1953－1957年）“一五”计划明确指出：为了改变原料地区分布不合理状况，必须建立新的工业基地。“一五”进行了以苏联援助的“156项”、以及国内自行建设的694项重点工程为中心的工业建设。项目布局主要集中在内陆地区。按沿海和内地划分，“156”项中内地占4/5，694项中内地占2/3。分大区看，东北地区位居榜首，占37.3％，西北地区次之，占22％。2005－04－279“一五”时期，在项目设置上体现了“优先发展重工业”的方针，兴建的能源、原材料和加工工业基地，对加速内陆地区开发建设发挥了重要作用。这些项目主要是依靠中央政府集中调动资源建设的，在一定程度上脱离了当地原有工业基础，生产要素主要与区外循环，这种模式决定了内地工业化是以先进技术与落后工业基础的二元组合为起点的。2005－04－2710“二五”时期（1958－1962年）地区工业体系建设1959年6月，中央政府作出了关于加强协作区工作的决定，将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北等七个协作区。要求各区尽快分别建立大型的工业基地和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域。进而提出，许多省，只要有条件，都应建立比较独立的但情况不同的工业体系。2005－04－2711“三五”至“四五”前期（1966－1972年）的三线建设“三五”时期，鉴于当时国际环境和我国周边形势的变化，中央政府作出了全国按一、二、三线进行战略整体布局，集中力量建设三线战略大后方的决定，从而形成我国工业建设的一次战略性大转移。三线地区占全国投资比重高达52.7％。形成了45个以重大产品为主的专业科研生产基地和30个各具特色的新兴工业城市，促进了内陆地区开发。但是，由于三线建设是从政治需要出发，靠行政手段调整，与当地经济发展的联系不够紧密，付出了高昂的成本。2005－04－2712“四五”后期至“五五”时期再次向沿海地区转移（1973－1980）70年代中期，国际形势发生变化，我国对外关系开始改善。73年中央有关部门制定了“关于增加进口，扩大经济交流”的计划。到1978年，两次大规模引进成套设备，外汇约200亿美元，国内配套工程300多亿元。大部分项目布局在沿海和长江沿岸，运输条件大为改善，投资效益明显提高。2005－04－2713计划经济时期中国地区经济组织和运行的基本特点是：（1）在管理体制上，实行自上而下，按指令性计划的垂直集中管理，以各行业的合理布局为主要依据，较少考虑地方利益。（2）在组织方式上，主要通过行政手段而不是经济手段，通过中央财政的统收统支和生产要素的统一调配。（3）在产业空间布局上，主要依据自然资源优势，较少考虑市场潜力和经济科技资源的调动能力。（4）在地区发展上，国家强调各地区建立比较完整的国民经济体系，生产要素力求区内平衡，各区域经济联系薄弱，与国际市场的联系更是微乎其微。2005－04－2714传统计划经济时期的地区政策对我国地区经济发展发生过重要的作用，主要是保障了中国工业化由沿海向内陆地区不断拓展，保持了各大区域大致均衡发展，区域间经济摩擦较少。但是，这种组织方式带来许多不可克服的弊病，经济效率低下，市场发育缓慢。虽然经过几个五年计划，在内地建设了一大批工业项目，但因其与当地的经济脱节，并没有从根本上改变内地发展落后的局面，而且由于沿海地区投入少，原有的经济技术优势未能得到充分发挥，制约了全国经济的发展和运行效率的提高。2005－04－27152、第二阶段改革开放后（上世纪80年代初～90年代中期）地区政策的转变这个时期，我国完成了三个五年计划，即“六五（1981－1985）”、“七五（1986－1990）”和“八五（1991－1995）”计划。从“六五”计划开始，区域发展上以沿海地区开发开放为重点，利用沿海地区的区位优势和对外开放的有利条件，向东部沿海地区实行投资和政策倾斜，由东部向中西部梯度推进展开经济布局，这个阶段是“非均衡战略”主导下的地区政策。2005－04－2716中央从发展全局出发，对发展战略和地区政策作了调整，确立了以提高宏观经济效益为主要目标的指导思想，依据效率优先，兼顾公平的原则，从以往实施均衡发展战略转向实施非均衡发展战略。“六五”计划提出要“积极利用沿海地区的现有经济基础，充分发挥它们的特长，带动内地经济的发展”；“七五”计划提出，我国经济发展水平客观上存在着东、中、西三大地带的差异，发展的总体目标是“要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开放西部的准备”。“八五”计划提出要“正确处理沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系”，但总体上还是沿袭了“六五”以来的地区发展战略和政策。2005－04－27171987年底，国家提出“沿海经济发展战略”：明确沿海地区以发展外向型经济为主，“两头在外，大进大出”，在财政、税收、信贷、投资等方面实行优惠政策。从80年代中期开始，在沿海地区设立经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区，形成拥有30万平方公里，2亿人口的沿海开放地带，国家在进出口权限、外汇留成、地方税利上给予不同程度的优惠，促进沿海地区率先走向国际市场。进入90年代，国家进一步拓展对外开放范围，实施由沿海向沿江、沿边和内陆中心城市延伸的全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。2005－04－2718表1各五年计划时期东、中、西部基本建设投资比重53－57“一五”58－62“二五”63－65“调整”66－70“三五”71－75“四五”76－80“五五”81－85“六五”86－90“七五”91－95“八五”东部36.938.434.926.935.542.247.751.754.2中部28.834.032.729.829.930.129.324.423.5西部18.022.025.634.024.519.917.215.814.7向东部地区倾斜的投资政策在投资的地区配置上，从“六五”计划开始，国家投资大幅度向东部沿海地区倾斜，见表1。2005－04－2719有利于发达地区的财政包干政策。从80年代开始，实行地方财政包干政策，使地方财政在国家中的地位大大增强：地方财政支出占国家财政支出的比例由1981年的45.05％上升到1991年的70.76％；地方财政收入占国家财政收入的比重由1981年的73.54％上升到1993年的77.98％，1994年我国进行分税制改革，地方财政收入的比重回落到1995年的47.8％。财政体制改革增强了地方的积累能力，提高了地方发展经济的积极性，形成了以地方利益为核心的增长机制。2005－04－2720对贫困地区和落后地区的扶持政策。国家设立了“支援不发达地区发展基金”，1984年开始实施“以工代赈”计划，扶持贫困地区建设水、电、路和农业基础设施，1994年国家实施“八七”扶贫攻坚计划，用七年时间解决8000万人口的温饱问题。从1996年起，国家建立了扶贫专项资金。2005－04－2721这一时期区域政策变化的核心内容是从过去强调平衡发展，重点发展内陆地区，转变到按三大地带序列，即由东部向中部和西部，分阶段、有重点、求效益地展开布局，国家投资重点向东部沿海地区倾斜，并且以沿海地区为战略重点，实施对外开放政策。各地方随着计划、财政、信贷、外贸、投资等权限的扩大，以及预算外资金、银行贷款和利用外资等渠道的增加，投资能力明显增强。投资体制的变化为地方政府提供了自主发展经济，以实现地方利益的现实途径。2005－04－27223、第三个阶段上世纪90年代中期以来，重塑市场经济体制下的地区政策框架“九五”时期，我国对地区经济发展战略和区域政策，将“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为中国今后一个时期国民经济和社会发展的指导方针。2005－04－2723在地区政策上，“九五”计划提出了一系列促进中西部地区加快发展的政策：（a）优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目。（b）理顺资源性产品价格，增强中西部地区自我发展的能力。（c）实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持。（d）加快中西部地区改革开放的步伐，引导外资更多地投向中西部地区。（e）加大对贫困地区的支持力度，扶持民族地区经济发展。（f）加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合与技术合作。2005－04－2724这次地区政策调整，显示出以调控地区差距为核心的地区政策目标和政策内涵，对重塑地区政策框架起到了积极作用，也对进入21世纪中国地区经济发展具有重要影响。2005－04－2725二、我国区域发展新格局与经济可持续发展2005－04－27261、中国地区发展面临的新形势和新特点（1）经济活动和生产要素向沿海地区集中，空间结构上表现为东部地区主导地位强化2005－04－2727东部地区国内生产总值占全国的比重由1978年的49.8％提高到1990年的52.6％、2000年的59.4％和2003年的60％左右；其次，无论是沿海还是内陆地区，经济活动和生产要素向优势地区特别是都市经济区集中，以沿海地区为例，长三角、珠三角和京津冀三大经济圈，国土面积占全国的3％，人口占12％，但国内生产总值、固定资产投资和地方财政收入占全国的40％。沿海地区比重提高、经济活动的空间集中度提高。2005－04－27281991-2003年东、中、西部地区GDP及人口占全国比重%年份东部中部西部GDP占全国比例人口占全国比例GDP占全国比例人口占全国比例GDP占全国比例人口占全国比例199119921993199419951996199719981999200020012002200359.3%59.7%60.1%60.0%59.5%59.9%59.8%60.2%60.7%61.3%61.4%61.7%62.2%40.9%40.8%40.8%40.7%40.8%40.7%41.8%41.7%41.7%42.2%42.1%42.1%42.2%25.4%25.2%25.3%25.6%26.3%27.4%27.6%27.1%26.7%26.4%26.3%26.0%25.6%35.3%35.3%35.4%35.4%35.3%35.3%36.