发展中的卫生监督体系

发展中的卫生监督体系困境与希望卫监体系建设与发展研究课题组汇报人：郝模2课题参加单位卫生部卫生监督局复旦大学卫生发展战略研究中心北京市卫生局卫生监督所上海市卫生局卫生监督所重庆市卫生局卫生监督所湖北省卫生监督局吉林省卫生厅卫生监督处杭州市卫生局卫生监督所34汇报提纲前言材料方法研究结果小结5项目背景时至今日，非典危机使决策者醒悟我国公共卫生体系过于薄弱使国家安全设防不严密2003年，温家宝总理指出争取用3年左右的时间，建立健全：突发公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系、卫生执法监督体系卫生执法监督体系新生体系，蓬勃发展但“娘胎”中带来的问题＋新发问题要长足发展，需发现问题＋改革策略政府所令形势所迫发展所需6研究目标定量论证面临首要问题及其危害定量明确首要问题的根源和机制定量明确解决首要问题治本策略提出适应国情的体系及运行模式明确并论证卫监体系的职能定位研制卫监职能落实的可评价指标体系人力和经费配置等保障措施7技术路线指导性研究方法政策制定科学程序首要问题确认根源作用机制治本策略研制关键技术研制领域界定问题重要性问题严重性体系现况存在问题文献评阅现场调查层次分析意向调查专家论证机构论证8汇报提纲前言材料方法研究结果小结9指导性研究方法政策制定科学程序卫生系统宏观模型多维度组合评价法定性定量多重论证10政策问题确认政策问题根源分析政策方案研制可行性论证总结反馈确定去向政策系统评价严密政策执行程序政策环境分析政策制定科学程序指导性研究方法11卫生系统宏观模型外部子模内部子模组织过程结果健康结果服务过程文化政治经济资源组织行政行为生物人口需要系统结果环境外部子模指导性研究方法12多维度组合评价宏观(全局)/微观（组织）省/市/县(区)/乡镇(街道)/村/卫生网总体等6个层面管理、组织、机制、人力、财力和物力多种资源社会、文化、经济、人口管理和政策等多种影响卫生服务结构-过程-结果动态变化卫监的历史沿革-现状-问题-原因-对策五段研究程式卫生政策学、卫生经济学、社会学等不同学科原理和方法指导性研究方法13定性定量多重论证首要问题深入访谈文献评阅定性和定量论证现实数据定量验证卫生服务组织方、提供方等意向调查多重论证和检验指导性研究方法14资料来源－现场调查样本选取：综合经济及地域分布因素209家卫生监督机构9样本省：浙江、江苏、山东、吉林、湖北、河南、云南、甘肃和贵州2直辖市：北京、重庆调查内容：现况及意向相结合体系建设及发展现况相关人员的意向调查过程与方法15资料来源－二手资料常规统计资料获取文献归纳评阅论证2000-2004年《中文科技期刊数据库》、《中国学术期刊全文数据库》，1995-2003年CBMdisc关键词：“卫生监督”、“卫生法制”等442篇过程与方法16数据统计分析方法数据录入分析工具EXCEL2003建立数据库SPSS12.0统计分析主要统计分析方法描述性统计分析线性相关分析多因素回归分析过程与方法17汇报提纲前言材料方法研究结果小结18疾控、药监质检、工商、公安传染病防治法食品卫生法职业病防治法……卫生政策法规司卫生执法监督体系建设监督稽查综合管理组织实施食品化妆品监督职业卫生监督公共场所卫生监督医政采供血机构监督工作规范执法程序各类规章制度监督执法力度范围质量水平大案要案查处机构——执法主体卫生监督执法队伍建设卫生监督员培训卫生法律法规宣传卫生法规技术标准制定卫生监督体制改革卫生监督领域界定19均为截至05年12月样本机构数据样本机构独立分设情况94.2%机构实现独立分设2.4%“两块牌子，一套班子”过渡期2.9%尚未与疾控机构分离机构性质94.3%机构属于政府全额拨款单位，其中：2.9%公务员管理的行政执法机构性质23.4%参照公务员管理的行政执法机构体制改革成效显著体系建设现况20机构人员规模13956835742916943604514925733020406080100120140直辖市东部中部西部合计省级市级县级体系建设现况21队伍基本情况卫生监督人员数量直辖市139人，省92人，市57人，县33人平均年龄：39.7岁学历构成硕士及以上：1.6%本科学历：32.7%大专学历：37.2%中专高中：26.6%无专业教育：1.9%职称构成正高：2.7%副高：9.6%中级：36.9%初级：32.6%无：18.3%体系建设现况22队伍整体素质尚可卫生人力综合素质评分方法选用了三个指标综合而成学历（E）、职称（T）和年龄（Y）示例：11省/直辖市样本机构的9268名职工卫生监督机构人力素质平均得分为：6.46±2.72体系建设现况)]67.0([SYYTEW略高于CDC：5.86±2.9623机构经济状况体系建设现况省级市级县级合计总收入1047.9344.0149.5302.2其中：专项经费494.953.46.557.5总支出970.7366.1158.4314.3结余77.1-22.1-9.0-12.12005年不同级别样本机构收支情况（万元）24政府未完全承担筹资职能全额拨款单位政府承担筹资职能构成示意图8.4%29.6%29.6%21.8%8.9%1.7%完全承担承担75%～承担50%～承担25%～承担～25%完全未承担25机构收入结构悄然变化卫生监督机构执法监督收入占业务收入比例趋势0.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%2001年2002年2003年2004年2005年总体情况省级机构市级机构县级机构各级样本机构近五年证照管理收入趋势图（万元）0.002.004.006.008.0010.0012.0014.0016.002001年2002年2003年2004年2005年证照管理的有偿性趋于弱化执法监督收入比重日渐抬高26样本机构现场快速检测设备种类评分构成23.0%58.6%15.2%0.5%2.6%分值为75～分值为50～分值为25～分值为～25分值为0依赖于CDC技术支持自身能力建设较薄弱但监督与检测间的协调易因经济利益而受阻仪器设备配置与标准相去甚远以快速检测仪器为例－比照建设标准3.1%的机构：达标50％73.8%的机构：0-25％15.2%的机构：0体系建设现况27存在房屋租(借)的机构比例(%)直辖市东部中部西部小计省级100.066.7100.0100.090.9市级61.165.433.370.457.8县级-63.077.888.976.5小计63.264.357.980.766.8体系建设现况房屋建设情况28新生体系若要均衡、长足发展必须及时：肯定成绩、发现问题、解决问题！2929卫监领域究竟存在多少问题？问题的重要性、严重性如何？影响体系发展的首要问题是？首要问题的根源及作用机制？解决首要问题的治本策略是？实现治本策略的改革步骤是？实现治本策略的关键技术是？30文献评阅思路快速确认问题途径：“大致”系统的政策问题确认思路文献定量半定量研究（Meta分析）较为客观的立场研究者经过思考和研究的结晶具数据和统计方法支持，问题的提出系统化问题收集与界定究竟存在多少问题？31问题收集与界定文献收集与归纳时限：1995-2004年关键词:“卫生监督”、“卫生法制”等篇数：442篇（论文、书籍、政府文件）究竟存在多少问题？3232系统收集影响卫监功能落实的问题精读文献，全面收集记录问题总结归纳不同的表述及内容形成我国卫生监督领域55类问题对问题进行分类界定按照“卫生系统宏观模型”归类形成32类问题问题收集与界定究竟存在多少问题？33影响卫监功能落实的32类问题（1）33子模概念/维度问题简要提纲资源人力之量1.卫生监督人员数量不足，监督队伍力量薄弱人力之质2.人员学历与职称偏低，专业比例不合理，执法水平差，整体素质不高物力质量3.监督执法装备不足，检验监测器材设备陈旧落后，自身技术支持较薄弱组织管理与监控机制4.卫生监督管理体制和制度不完善，卫生监督机构运作随意计划与评价机制5.缺乏一套系统、合理的考核指标与评价体系财务与补偿机制6.财政投入不足，经费来源结构不合理，靠业务收入维持工作现象普存协调与持续机制7.与质监、环保、工商等部门各自为阵，交叉执法，相互协调与配合不畅8.分级管理不明确，上下级职能交叉，受利益驱动出现重复监督或推诿扯皮9.与疾控职能有交叉，监督与检测相互间的协调易因经济利益受阻过程执法监督过程12.重有偿轻无偿，围绕创收展开工作13.执法过程中文书繁复，现场笔录、监督意见书等执法文书书写不规范14.有法不依，违反程序，滥用职权，甚至现场冲突、暴力、威胁等违法现象15.现行“许可加抽检”模式不适应国际市场，监督执法手段和方式需要转变16.卫生监督执法力度较弱，往往被人们认为是“秀才执法”17.卫生监督执法过程中忽视宣传教育，卫生法律法规的宣传力度不够3434行政行政自主权10.行政干预正常工作程序和人员任用，监督执法自主性和公正性受到影响政策工具使用11.卫生行政监督管理手段单调呆板，行政管理目标与职责分离结果效率18.卫生监督、质监、环保等各行政执法主体在执法过程中呈现多头执法19.卫生行政监督管理工作效率低下，卫生监督工作中内耗严重公平可及20.专业之间、城乡之间以及地区之间的卫生监督工作开展不平衡质量21.卫生监督覆盖率低，工作质量不高，监督监测工作的深度和广度不够效果22.预防性卫生监督没有很好开展，相关法律法规不健全，监督覆盖率不高23.卫生监督执法的社会形象不佳24.卫生法律法规的宣传力度和覆盖力度较低体制改革结果25.卫生监督体制改革不深入，执法主体仍没有解决，机构设置不到位26.卫生综合执法流于形式，综合执法的效力没有真正体现外部经济环境/需要27.世界环境变化提出新的挑战，新的公共卫生问题不断出现，尚未完全适应入世及全球化要求，卫生监督面临压力大文化/行为28.卫生部门生产经营单位从业人员消费者认识参差，法制观念自我防护意识淡薄政治29.法制建设滞后，技术标准可操作性差，卫生法制建设与行政执法工作发展不平衡30.领导重视程度不够，偏重发展经济，卫生监督体制改革滞后31.卫生监督职能定位不清，职能难以落实改革以前32.传统体制多头执法、各自为政，卫生监督与检测不分，监督执法与有偿服务不分影响卫监功能落实的32类问题（2）35整体素质低干预自主权手段单调呆板装备陈旧人员力量不足重有偿许可轻监督执法文书不规范违反程序滥用职权卫生执法力度弱忽视卫生法规宣传许可抽检方式不灵投入少与补偿上下级不协调部门间不协调管理不完善缺乏考核体系与疾控不协调入世及全球化影响认识参差意识淡薄法制技术标准滞后偏重经济投入少卫生监督职能多变人口与健康需要观念防护意识淡薄覆盖率低质量差不适应环境压力大工作开展不平衡行政主体多头执法效率低内耗严重预防性卫生监督差卫生执法形象差覆盖率低质量差宣传覆盖力度低工作开展不平衡体改不深入到位形成问题系统究竟存在多少问题？入世及全球化影响自我防护意识差新卫生问题出现36至此，明确了影响卫监功能落实的所有问题然而，这些问题重要性如何？这些问题严重性如何？哪些问题是关键问题？next37关键问题确认重要性问题对监督职能落实的影响力大小严重性问题受社会关注的程度38建立结构模型构造两两判断矩阵矩阵一致性检验计算重要性权重问题重要性排序：层次分析法(AHP)1112121222123aaanaaanAaaaannnnnmax1nCIn问题重要性排序方法39两两判断矩阵：11位卫生管理专家一致性指标：CI＝0.1127平均随机一致性：RI＝2.1081一致性比例：CR＝0.05350.10和积法算得最大特征根的特征向量－权向量问题重要性排序：层次分析法39问题重要性排序方法40编号问题权向量排序30对卫生监督工作重视程度不够0.0994131卫生监督职能定位不清，职能难以落实0.0976229法制建设滞后，技术标准可操作